Dictamen N° E262231

Texto del dictamen

Nº E262231      Fecha: 30-IX- 2022

Se ha dirigido a esta Contraloría General el Gobierno Regional Metropolitano de Santiago, solicitando un pronunciamiento sobre la procedencia de organizar la estructura interna del servicio creando una oficina de auditoría interna como dependencia de la unidad de control -esta última creada por el artículo 68 quinquies de la ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional-, puesto que, a su entender, mantener ambas unidades generaría una duplicidad de funciones.

Asimismo, la Asociación de Funcionarios Patricio Osorio Zúñiga del Gobierno Regional Metropolitano de Santiago, consulta sobre la independencia con la que debe contar el auditor interno en el ejercicio de su labor y su ubicación dentro de la nueva estructura de la organización, que consideraría a las unidades de control paralelamente con las preexistentes unidades de auditoría.

Por último, la Federación Nacional de Asociaciones de Funcionarios de los Gobiernos Regionales solicita un pronunciamiento sobre la legalidad de las atribuciones de las nuevas unidades de control, y si entre ellas está la de visar y/o validar actos administrativos por parte de funcionarios de dichas unidades.

Requerida al efecto, la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo informó en la materia.

Como cuestión previa, es dable recordar que la ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, no mencionaba a las unidades de control o de auditoría interna, las que fueron creadas, a partir del año 2008, por los gobiernos regionales mediante resoluciones exentas, con el objetivo de prestar asesoría técnica especializada en materias de auditoría interna y evaluar el sistema de control interno.

Luego, la ley N° 21.074, que modificó la anotada ley N° 19.175, agregó, en lo que importa, el artículo 68 quinquies, cuyo inciso primero dispone que “El gobierno regional contará con una unidad de control, la que realizará la auditoría operativa interna del gobierno regional, con el objeto de fiscalizar la legalidad de sus actuaciones y controlar su ejecución financiera y presupuestaria”.

Agrega su inciso segundo, que “Dicha unidad dependerá del gobernador regional y colaborará directamente con el consejo regional en su función de fiscalización. La unidad de control emitirá informes trimestrales acerca del estado de avance del ejercicio presupuestario del gobierno regional, sobre el flujo de gastos comprometidos para el año presupuestario en curso y ejercicios presupuestarios posteriores, y respecto de los motivos por los cuales no fueron adjudicadas licitaciones públicas. Del mismo modo, la unidad de control deberá dar respuesta por escrito a las consultas y peticiones que sean patrocinadas por, a lo menos, un tercio de los consejeros presentes en la sesión en que se trate dicha consulta o petición, y podrá asesorar al consejo en la definición y evaluación de las auditorías externas que se decida contratar, en virtud de lo dispuesto en la letra b) del artículo 36 bis”.

A su turno, el inciso tercero preceptúa que “La unidad de control deberá informar al gobernador regional y al consejo regional sobre las reclamaciones de terceros que hayan sido contratados por el gobierno regional para la adquisición de activos no financieros o la ejecución de iniciativas de inversión dentro de la región, o de servicios públicos o instituciones receptoras de transferencias establecidas en convenios con el gobierno regional”.

Añade el inciso cuarto que “La unidad de control deberá representar al gobernador regional los actos del gobierno regional que estime ilegales. Dicha representación deberá efectuarse dentro de los diez días siguientes a aquel en que la unidad de control haya tomado formalmente conocimiento de los mencionados actos ilegales. El gobernador regional tendrá el plazo de treinta días para tomar las medidas administrativas que estime pertinentes, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 175 del Código Procesal Penal”.

Enseguida, el inciso quinto prevé que “Si el gobernador regional no tomare las medidas administrativas necesarias para enmendar el acto representado, la unidad de control deberá remitir dicha información a la Contraloría General de la República e informar por escrito al consejo regional en la sesión inmediatamente siguiente al vencimiento del plazo señalado en el inciso anterior, mediante comunicación que el secretario ejecutivo deberá entregar a cada uno de los consejeros”.

A continuación, su inciso sexto dispone que “El jefe de la unidad de control será nombrado por el gobernador regional respectivo, con acuerdo de los cuatro séptimos de los consejeros regionales en ejercicio, entre cualquiera de quienes integren la nómina propuesta mediante el procedimiento establecido para el nombramiento de Altos Directivos Públicos de segundo nivel jerárquico, siendo aplicables, en lo que correspondiere, las disposiciones del Párrafo 3° del Título VI de la ley Nº 19.882. Durará en su cargo cinco años, no pudiendo repostular en el mismo gobierno regional para un período consecutivo. El gobernador regional deberá definir el perfil profesional, el que deberá considerar las competencias y aptitudes que deberán cumplir los candidatos y los desafíos del cargo, y ser aprobado por los cuatro séptimos de los consejeros regionales en ejercicio”. 

Por su parte, el inciso séptimo establece que “A dicho cargo sólo podrán postular profesionales del área de la auditoría, o de alguna acorde con la función, o con especialidad en la materia que cuenten con un título profesional o grado académico de una carrera de a lo menos ocho semestres de duración, otorgado por una institución de educación superior del Estado o reconocida por éste, con al menos cinco años de experiencia profesional. El jefe de esta unidad sólo podrá ser removido en virtud de causales de cese de funciones aplicables a los funcionarios públicos. En caso de incumplimiento de sus funciones, en especial aquellas que dicen relación con la información presupuestaria y de flujos comprometidos que debe entregar trimestralmente, el sumario deberá ser instruido por la Contraloría General de la República, a solicitud del consejo regional”.

Finalmente, su inciso octavo preceptúa que “El jefe de la unidad de control deberá dar cuenta al consejo regional, trimestralmente, sobre el cumplimiento de sus funciones. Una vez hecha dicha presentación al consejo, ésta deberá ser publicada por el gobierno regional en su correspondiente sitio electrónico”.

Como es posible advertir, la función de ejecutar la auditoría operativa del servicio se radicó en la unidad de control, por lo que surge la interrogante respecto de las funciones que pueden realizar las preexistentes unidades de auditoría, e incluso si estas pueden o deben continuar existiendo.

En este contexto, es del caso señalar que el inciso primero del artículo 27 de la citada ley N° 19.175, prevé que “El gobernador regional será el jefe superior de los servicios administrativos del gobierno regional y propondrá al consejo la organización de los mismos, de acuerdo con las normas básicas sobre organización establecidas por esta ley”.

Lo anterior debe complementarse con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 31 de la ley N° 18.575, que indica que a los jefes de servicio les corresponderá dirigir, organizar y administrar el correspondiente servicio; controlarlo y velar por el cumplimiento de sus objetivos y responder de su gestión; lo que implica que la superioridad está facultada para trasladar a los empleados al lugar en que deben desarrollar sus labores y asignarle funciones según las necesidades de la institución (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 11.755 y 89.578, ambos de 2016).

Por su parte, de acuerdo con el inciso primero del artículo 18 de la ley N° 10.336, los servicios sometidos a la fiscalización de la Contraloría General -dentro de los cuales se encuentran los Gobiernos Regionales-, deberán organizar las oficinas especiales de control que determine este Organismo, en los casos y de acuerdo con la naturaleza y modalidades propias de cada entidad. Los contralores, inspectores, auditores o empleados con otras denominaciones que tengan a su cargo estas labores quedarán sujetos a la dependencia técnica de la Contraloría General. 

A su turno, el artículo 61 del decreto ley N° 1.263, de 1975, Orgánico de Administración Financiera del Estado, prescribe que los métodos y procedimientos de análisis y auditoría que apliquen las unidades de control interno y el Servicio de Tesorerías, se sujetarán a las instrucciones que sobre la materia imparta la Contraloría General, a fin de mantener la uniformidad y coordinación del sistema de control financiero del Estado.

De esta manera, se advierte que, tanto el artículo 18 de la ley N° 10.336, como el artículo 61 del decreto ley N° 1.263, de 1975, no distinguen las funciones de control interno y de auditoría interna, las que han sido materia de desarrollo técnico en décadas posteriores a la dictación de ambas normas, como se advierte en los instrumentos elaborados por la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores, INTOSAI, cuyos estándares han sido recogidos para su aplicación por esta Contraloría General en la resolución N° 10, de 2021, que establece normas que regulan las auditorías efectuadas por esta Entidad de Control -Reglamento de Auditoría-, y en la resolución exenta N° 1.485, de 1996, que aprueba normas de control interno de la Contraloría General.

En este orden de consideraciones, resulta útil recordar que la anotada resolución exenta N° 1.485, de 1996, de este origen -documento que se basó, con las pertinentes adecuaciones, en las disposiciones que recomienda la International Organization of Supreme Audit Institutions, INTOSAI-, sistematiza los aspectos relacionados con el control interno, cuya aplicación es de carácter general y obligatoria para los servicios e instituciones del sector público (aplica dictámenes N°s. 37.556, de 1996 y 2.565, de 2013).

Precisando lo anterior, cabe señalar que el control interno es un proceso integral efectuado por las autoridades de cada organismo y por su personal, destinado a dar una seguridad razonable de que en la consecución de la misión de una entidad se alcancen ciertos objetivos, por lo que quienes ejercen el control interno, intervienen durante el desarrollo de los procesos que controlan, velando para que estos se ajusten a la legalidad y a los fines institucionales.

En ese contexto, se advierte que en el artículo 68 quinquies de la ley N° 19.175, ya citada, el legislador radicó en la unidad de control de los Gobiernos Regionales funciones propias del control interno. Estas son: a) emitir informes trimestrales acerca del estado de avance del ejercicio presupuestario del gobierno regional; b) emitir informes sobre el flujo de gastos comprometidos para el año presupuestario en curso y ejercicios presupuestarios posteriores; c) emitir informes respecto de los motivos por los cuales no fueron adjudicadas licitaciones públicas; d) dar respuesta por escrito a las consultas y peticiones que sean patrocinadas en la forma que señala esa disposición; y, e) representar al gobernador regional los actos del gobierno regional que estime ilegales. 

A su turno, el rol de la función de auditoría supone ofrecer información precisa e imparcial sobre el uso de los recursos públicos y los servicios prestados por un organismo, por lo que se requiere que dicha actividad sea desarrollada sin restricciones, libre de interferencias o presiones de la organización que está siendo objeto de revisión o de un área que se encuentre bajo una auditoría, por lo que quienes auditan no han debido intervenir en los procesos internos que están revisando. Dentro de los aspectos propios de la auditoría interna, supone también el monitorear el sistema de control interno, de manera independiente y objetiva.

Así, se advierte que el legislador también le ha asignado funciones de auditoría interna a la unidad de control, pues revisten tal naturaleza las siguientes tareas previstas en el referido artículo 68 quinquies de la ley N° 19.175: a) realizar la auditoría operativa interna del gobierno regional; b) colaborar directamente con el consejo regional en su función de fiscalización; c) asesorar al consejo en la definición y evaluación de las auditorías externas que se decida contratar; y, d) informar al gobernador regional y al consejo regional sobre las reclamaciones de terceros que hayan sido contratados por el gobierno regional para la adquisición de activos no financieros o la ejecución de iniciativas de inversión dentro de la región, o de servicios públicos o instituciones receptoras de transferencias establecidas en convenios con el gobierno regional.

En estas condiciones, considerando que a las unidades de control de los Gobiernos Regionales se les ha encomendado, en el referido marco legal, ejecutar funciones propiamente de control interno, así como de auditoría interna, corresponde instruir a los Gobiernos Regionales para que adopten las medidas necesarias que aseguren que la función de auditoría interna se realice de la manera más independiente y objetiva posible, separada del quehacer diario de las demás funciones encomendadas a sus unidades de control que intervienen en los procesos internos, a fin de asegurar un correcto y eficiente resultado de sus funciones.

Por ello, en cuanto a la consulta del Gobierno Regional Metropolitano de Santiago, y en consideración a que la normativa legal otorga al Gobernador Regional la facultad de proponer al consejo la organización de los servicios administrativos, se ajusta a los criterios previamente descritos la creación de una oficina de auditoría interna, como una dependencia de la unidad de control, que sea independiente de los demás funcionarios de esa unidad, y que reporte directamente a su jefatura o al Gobernador Regional, debiendo tener en cuenta, para tal efecto, las prevenciones señaladas en el cuerpo de este dictamen.

Finalmente, en cuanto a lo expuesto por la Federación Nacional de Asociaciones de Funcionarios de los Gobiernos Regionales, respecto a que en algunos gobiernos regionales se ha entendido que el control implica visar y/o validar los actos administrativos por parte de funcionarios de las unidades de control, lo que les impediría posteriormente fiscalizar adecuada e imparcialmente la legalidad de las actuaciones de los gobernadores, es menester señalar que en la medida que la función de auditoría se realice de forma independiente y separada de las labores propias de control interno, tal como se ha instruido precedentemente, no se aprecia objeción al respecto.

Saluda atentamente a Ud.


JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República