Dictamen N° 29024

Texto del dictamen

N° OF29024                   Fecha: 10-02-2026

I. Antecedentes

Doña Susana Barberán García, presidenta del Sindicato Nacional de Trabajadoras y Trabajadores del Ministerio de Salud, solicita un pronunciamiento sobre la juridicidad del “Manual de aseguramiento de la calidad de la atención usuaria”, utilizado en los programas “Salud Responde” y “Hospital Digital”, ambos de esa cartera ministerial, alegando que no estaría formalizado y que carecería de fundamento jurídico, lo que, a su vez, plantearía dudas sobre la legalidad de los despidos y no renovaciones de contratos a honorarios que se sustentarían en dicho documento.

Similar inquietud plantea don Gabriel Abrigo Navarrete, por el Sindicato de Trabajadores a Honorarios de Profesionales de la Subsecretaría de Redes Asistenciales.

Requerido su informe, el Ministerio de Salud (MINSAL) expresa, en síntesis, que el aludido manual “corresponde a una política del Departamento de Asistencia Remota en Salud, destinada a los profesionales que prestan servicios mediante tecnologías de la información y comunicaciones (TIC), con el objeto de resguardar, entre otros, la calidad, el tiempo de respuesta y nivel de criticidad de la orientación en salud que se entrega, lo que facilita el monitoreo objetivo y detallado de diversos aspectos de la respuesta otorgada en beneficio del usuario”.

Agrega que, en el caso del personal contratado a honorarios, los pertinentes contratos contemplan las condiciones relacionadas con el aseguramiento de la calidad de la prestación.

II. Fundamento jurídico

En primer orden, cabe señalar que la ley Nº 20.584 -que regula los derechos y deberes que tienen las personas en relación con acciones vinculadas a su atención en salud- previene, en su artículo 4º, que toda persona tiene derecho a que, en el marco de la atención de salud que se le brinda, los miembros del equipo de salud y los prestadores institucionales cumplan las normas vigentes en el país, y con los protocolos establecidos, en materia de seguridad del paciente y calidad de la atención de salud, mandatando al MINSAL para la dictación de las resoluciones que contengan dichas normas y protocolos.

Asimismo, el artículo 79 bis del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del MINSAL -incorporado por la ley N° 21.541-, prevé que “Los prestadores del sistema podrán otorgar prestaciones de salud mediante tecnologías de la información y comunicaciones, y podrán contratar profesionales conforme al régimen laboral que corresponda. Estos profesionales quedarán sujetos al cumplimiento de objetivos asociados a la realización de atenciones médicas de salud digital, y podrán desarrollar sus labores fuera de las dependencias institucionales, previa autorización de la autoridad que corresponda”.

Añade ese precepto que “un reglamento dictado por el Ministerio de Salud, suscrito además por el Ministro de Hacienda, determinará las condiciones y las autorizaciones bajo las cuales se aplicará lo dispuesto en este artículo, y establecerá además los mecanismos para resguardar la productividad y eficiencia de las prestaciones otorgadas con independencia de la modalidad de atención, ya sea mediante tecnologías de la información y comunicaciones, así como de aquellas otorgadas presencialmente.”

Luego, conviene destacar que el decreto N° 6, de 2021, del MINSAL, que sanciona el Reglamento Sobre Acciones Vinculadas a la Atención de Salud Realizada a Distancia, alude, en su considerando 10, al citado artículo 4º de la ley Nº 20.584, destacando el mandato a esa cartera ministerial de dictar las resoluciones que contengan las normas y protocolos en materia de seguridad del paciente y calidad de atención de salud.

En tal sentido, el artículo 5° de dicho reglamento dispone que todos los profesionales y técnicos de la salud podrán realizar acciones y prestaciones de salud, dentro de sus competencias, haciendo uso de TIC, cumpliendo las normas y estándares de calidad previstos en la ley N° 20.584, en el decreto N° 38, de 2012, del MINSAL, especialmente en materia de derechos y deberes de los pacientes, y de cualquier otra norma que pueda ser aplicable en la materia.

Luego, el decreto exento N° 51, de 2024, del MINSAL, que aprueba la norma general técnica N° 237, sobre estándares asociados a las acciones y prestaciones de salud a distancia y telemedicina, resalta, en lo pertinente, la importancia de implementar controles de acceso y trazabilidad de las operaciones realizadas sobre los datos y sistemas, señalando que los sistemas y plataformas del prestador deben estar diseñados con reglas de seguridad por defecto, sistemas de control de acceso, perfilamiento de usuarios, y otras materias.

Dicha norma técnica define la telemedicina como la provisión de servicios de salud a distancia mediante el uso de las tecnologías de la información y comunicación y permite realizar diagnósticos, tratamiento, promoción, prevención, rehabilitación y cuidados de fin de la vida, siendo realizada por profesionales de la salud, permitiendo intercambiar datos con el propósito de facilitar el acceso y oportunidad, asegurando la calidad y continuidad de la atención.

Expuesto lo anterior, conviene recordar que la ley N° 18.575 previene, en su artículo 11, que las autoridades y jefaturas, dentro del ámbito de su competencia y en los niveles que corresponda, ejercerán un control jerárquico permanente del funcionamiento de los organismos y de la actuación del personal de su dependencia, control que se extenderá tanto a la eficiencia y eficacia en el cumplimiento de los fines y objetivos establecidos, como a la legalidad y oportunidad de las actuaciones.

Agrega su artículo 31, inciso segundo, que a los jefes de servicio les corresponderá dirigir, organizar y administrar el correspondiente servicio, controlarlo y velar por el cumplimiento de sus objetivos, responder de su gestión y desempeñar las demás funciones que la ley les asigne.

Por último, se debe tener en cuenta que conforme al artículo 11, inciso tercero, de la ley N° 18.834, las personas contratadas a honorarios se rigen por las reglas que establece el respectivo convenio, no resultándoles aplicables las disposiciones contenidas en tal cuerpo legal.

III. Análisis y conclusión

De la normativa reseñada, en particular, la referida a los derechos de las personas en relación con las acciones vinculadas con su atención en salud, incluida la telemática, se aprecia que a la población le asiste el derecho a una atención de calidad, debiendo la autoridad administrativa velar que se satisfagan las necesidades de salud con el mayor estándar posible.

En tal contexto, la existencia de un documento, manual o instructivo que establezca criterios para asegurar la calidad de atención a los usuarios, incluyendo, por ejemplo, elementos que permitan la medición de su satisfacción, se advierte como un mecanismo complementario a la ley, reglamentos, protocolos y normas técnicas, que se enmarca en la garantía de los derechos de las personas en materia de salud.

Por ello, y considerando que, además, es deber de cada jefatura velar por la eficiencia y eficacia en el cumplimiento de los fines y objetivos establecidos, así como la oportunidad de las actuaciones, no se advierte inconveniente para que documentos como los referidos puedan servir de base para evaluar el desempeño de quienes deben realizar las acciones del servicio, independientemente de la calidad jurídica del vínculo conforme al cual prestan sus labores.

Expuesto lo anterior, es necesario destacar que se tuvo a la vista el documento “Manual de aseguramiento de la calidad de la atención usuaria. Departamento de Asistencia Remota en Salud”, de agosto de 2024, que contiene reglas sobre los principios del aseguramiento de la calidad, los componentes de su medición (calidad de la atención y calificación usuaria, conocimiento técnico y eficiencia operativa) sus subcomponentes y sus fórmulas asociadas.

De la revisión de ese documento se puede colegir que su objetivo general y contenido es armónico con el aseguramiento de la calidad de la atención realizada por medio de TIC, que regula la preceptiva reseñada, sin perjuicio de hacer presente que no se aprecia que hubiere sido sancionado mediante el correspondiente acto administrativo, lo que deberá ser subsanado por esa secretaría de Estado.

Luego, en cuanto a la exigibilidad que reviste el comentado manual para los servidores contratados a honorarios, corresponde señalar que, según lo informado por el MINSAL, las obligaciones y objetivos contenidos en dicho documento están comprendidos en las funciones acordadas en los pertinentes convenios, citando, a modo de ejemplo, brindar la atención con niveles de calidad definidos por el Departamento de Asistencia Remota en Salud; mantener el enfoque de satisfacción del usuario y confiabilidad en la orientación; adherir a la política de calidad de la Subsecretaría de Salud Pública, con énfasis en la mejora continua y la orientación al usuario; y cumplir los estándares del sistema de calidad.

En tales condiciones, se desprende que el documento por el que se consulta sería exigible a los prestadores de los correspondientes servicios, sin perjuicio de que, en lo sucesivo, deberá hacerse mención expresa en los respectivos contratos a honorarios al señalado manual y al acto que lo apruebe.

Por último, y en relación con los ceses o no renovaciones del personal a honorarios de los programas “Salud Responde” y “Hospital Digital”, cumple con manifestar que este aspecto de la consulta ha sido planteado en términos genéricos, por lo que no resulta procedente emitir un pronunciamiento sobre dicho tópico.

Saluda atentamente a Ud.,


VÍCTOR HUGO MERINO ROJAS
Contralor General de la República (S)