Dictamen N° 17

Texto del dictamen

N° D17                            Fecha: 09-02-2026

I. Antecedentes

La Superintendencia de Educación informa al tenor de lo dispuesto en el oficio N° E453916, de 2024, de la ex II Contraloría Regional Metropolitana de Santiago, que remitió a esa repartición la presentación del señor Carlos Bussinger Núñez, en representación de la Corporación Colegio Alemán, para que diera respuesta directa al requirente, quien reclamó por la legalidad de la resolución exenta PA N° 38, de 2024, de esa Superintendencia.

Al respecto, cabe precisar que, mediante la citada resolución, la Superintendencia de Educación rechazó el recurso de reclamación interpuesto por dicho establecimiento educacional en contra de la resolución exenta N° 2022/PA/13/1811, de 2022, que, a su vez, aprobó el proceso sancionatorio instruido mediante resolución exenta N° 2022/PA/13/0273, de ese año, de acuerdo con lo consignado en el Acta de Fiscalización N° 211304558, de 2022, en base a la formulación de cargos del fiscal instructor.

En su oportunidad, el requirente planteó una serie de supuestas irregularidades, ocurridas en la tramitación del proceso sancionatorio, por el cual la aludida superintendencia le aplicó las sanciones que detalla, a saber: falta de publicación de circulares de la Superintendencia de Educación que contienen esas sanciones en el Diario Oficial; “decaimiento administrativo”, por la demora en que se habría incurrido en resolver el recurso de reclamación que interpuso en su oportunidad; prescripción de las sanciones; ausencia de notificación de la resolución que ordenó instruir el procedimiento al representante legal o administrador de la entidad sostenedora del establecimiento; falta de diligencias de instrucción y de fundamentación a la negativa en acceder a la prueba solicitada en tiempo y forma; y vulneración al principio de proporcionalidad, entre otras.

En esta ocasión, la aludida superintendencia, por medio de su oficio N° 462, de 2024, responde a los planteamientos del requirente, concluyendo, en síntesis, que la formulación de cargos fue efectuada en un procedimiento administrativo válidamente tramitado en el cual se agotaron la totalidad de las etapas previstas, con pleno respeto al principio de legalidad.

II. Fundamento jurídico

Sobre el particular, debe indicarse, que el artículo 48, inciso primero, de la ley N° 20.529, previene que la Superintendencia de Educación tendrá por objeto fiscalizar, de conformidad a la ley, que los sostenedores de los establecimientos educacionales reconocidos oficialmente por el Estado se ajusten a las leyes, reglamentos e instrucciones que dicte ese organismo de fiscalización, en adelante “la normativa educacional”, mientras que el  Párrafo  5°,  Título  III,  del  anotado  cuerpo  legal,  regula  el respectivo procedimiento administrativo sancionador.

Por su parte, su artículo 49, letra i), dispone que, en el cumplimiento de sus funciones, la Superintendencia tendrá, entre otras atribuciones, formular cargos, sustanciar su tramitación y resolver los procesos que se sigan respecto de todos los incumplimientos o infracciones a la normativa educacional, así como de los que conozca por la vía de denuncias del público o por denuncia que formule el Ministerio de Educación u otros órganos públicos.

Añade su letra m) que a también le compete aplicar e interpretar administrativamente la normativa educacional cuyo cumplimiento le corresponde vigilar, e impartir instrucciones fundadas de general aplicación al sector sujeto a su fiscalización. Agrega que esa Superintendencia deberá publicar en su sitio web un registro de fácil acceso y comprensión con todas las obligaciones que en virtud de la normativa educacional les sean aplicables a los establecimientos educacionales.

Enseguida, el artículo 66 de esa ley prescribe que si se detectaren infracciones que pudieren significar una contravención a dichas normas, el Director Regional competente de la anotada superintendencia, mediante resolución fundada, ordenará la instrucción de un procedimiento y designará a un fiscal instructor, quien formulará los cargos.

Su artículo 68 previene que la resolución que ordena instruir el procedimiento deberá notificarse al representante legal de la entidad sostenedora, personalmente, por carta certificada o correo electrónico. Agrega el inciso tercero, que la notificación por correo electrónico deberá enviarse a la dirección registrada por el sostenedor ante la Superintendencia.

Además, el inciso primero de su artículo 86 dispone que la Superintendencia no podrá aplicar ningún tipo de sanción luego de transcurridos seis meses desde la fecha en que hubiere terminado de cometerse el hecho. El inicio de la investigación respectiva suspenderá este plazo de prescripción. Añade su inciso final que todo proceso que inicie la Superintendencia deberá concluir en un plazo que no exceda de dos años.

Por su parte, conforme al artículo 1° de la ley N° 19.880, se reconoce la existencia de procedimientos administrativos especiales y se determina que en ellos sus disposiciones se aplicarán en forma supletoria, en los aspectos o materias respecto de las cuales la preceptiva correspondiente no ha previsto regulaciones específicas (aplica dictamen N° 39.348, de 2007 y 94.239, de 2014, de esta procedencia).

En ese ámbito, el artículo 3°, incisos primero y segundo, de la citada ley N° 19.880 dispone que las decisiones escritas que adopte la Administración se expresarán por medio de actos administrativos, los que contienen las ‘declaraciones de voluntad’ realizadas por el órgano respectivo en el ejercicio de una potestad pública.

Del contexto normativo expuesto se desprende que la potestad punitiva que el ordenamiento jurídico le ha conferido a la Superintendencia de Educación debe llevarse a cabo conforme a las normas especiales que rigen su funcionamiento y a las generales que regulan la actividad de los Órganos de la Administración del Estado (aplica criterio contenido en el dictamen N° 14.910, de 2017).

III. Análisis y conclusión

1. Sobre la aplicación de sanciones con fundamento en circulares cuyo texto íntegro no fue publicado en el Diario Oficial

Debe indicarse que al establecer el legislador un procedimiento especial que desarrolla pormenorizadamente las etapas y formalidades que deben cumplirse, estas deben observarse por el servicio en su desarrollo. De allí que el requerimiento de información efectuado al establecimiento de que se trata, para los efectos de llevar a cabo el proceso de fiscalización y establecer eventuales infracciones a la normativa del ramo, constituye un asunto que ya se encuentra específicamente regulado en el procedimiento especial de que se trata, al igual que la consecuencia de su inobservancia (aplica dictamen N° 9.735, de 2020).

Asimismo, la jurisprudencia administrativa contenida en el dictamen N° 102.879, de 2015, ha precisado que la aplicación supletoria de la ley N° 19.880 procede en cuanto ella sea conciliable con la naturaleza del respectivo procedimiento especial, toda vez que su objetivo es solucionar los vacíos que este presente, sin que pueda afectar o entorpecer el normal desarrollo de sus etapas.

En ese contexto, cabe manifestar que la letra m) del artículo 49 de la ley N° 20.529 constituye una regulación especial, lo que convierte, en este caso, en norma supletoria la ley N° 19.880, particularmente su artículo 48, letras a) y b), en cuanto estas disponen que las normas de general aplicación, que miren al interés general o que interesen a un número indeterminado de personas, deben publicarse en el Diario Oficial.

Luego, la obligación que tiene la Superintendencia de Educación de dar a conocer las circulares mediante las cuales interpreta la normativa educacional, se cumple al incorporarlas en su respectivo sitio web, conforme a lo dispuesto en la norma especial contenida en la letra m) del artículo 49 de la ley N° 20.529, tal como ocurrió en la situación que se plantea.

Por lo expuesto, no se advierte ilegalidad en la actuación de la Superintendencia de Educación en la situación descrita.

2. En lo relativo a la prescripción

Sobre la materia, el requirente sostiene que, respecto de la fiscalización efectuada al establecimiento educacional de que se trata, se ha configurado la prescripción extintiva de la sanción prevista en el artículo 86 de la ley N° 20.529.

Lo anterior, por cuanto desde que terminaron de ocurrir los hechos, esto es, el 26 de mayo de 2021 -oportunidad en que se realizó la visita inspectiva- y la fecha en que se emitió la resolución que dio inicio al procedimiento sancionatorio, transcurrieron con creces los seis meses previstos al efecto.

En ese ámbito, cabe manifestar que, de acuerdo con los antecedentes examinados, la visita inspectiva se inició el día 26 de mayo de 2021 y finalizó el 1 de julio de esa anualidad, solicitándose información para verificar el cumplimiento de la normativa educacional por parte del establecimiento fiscalizado, otorgándose un plazo para que se subsanaran las observaciones efectuadas.

A partir de tales antecedentes, el 8 de noviembre de 2021 se elaboró el acta correspondiente, dejándose constancia del incumplimiento de la normativa y de la circunstancia de no haberse subsanado las observaciones que se formularon, fecha desde la cual debe entenderse que terminaron de cometerse los hechos que configuraron las infracciones.

De ello se colige que el plazo de seis meses previsto en el artículo 86 de la ley N° 20.529 comenzó a correr en la indicada data, y su computo se extendió hasta el 15 de febrero de 2022, fecha en la que se notificó la resolución exenta N° 2022/PA/13/0273, de 1 de febrero de ese año, que ordenó instruir el correspondiente procedimiento administrativo sancionatorio, por lo que debe concluirse que dicha notificación se produjo antes de expirar el referido plazo de seis meses (aplica dictamen N° 1.752, de 2017).

En base a tales consideraciones es posible concluir que en la situación que se examina no operó la prescripción prevista en el artículo 86 de la ley N° 20.529, por lo que también debe desestimarse este punto del reclamo.

3. En lo que atañe al decaimiento del procedimiento administrativo por demora en la resolución del recurso interpuesto por el interesado

Al respecto, indica el requirente que, en la tramitación total del procedimiento, desde su inicio -1 de febrero de 2022- hasta la aplicación de la sanción -30 de agosto de 2022-, transcurrieron siete meses, mientras que su reclamación fue presentada el 14 de octubre de esa anualidad, resolviéndose un año y tres meses después.

Sobre el particular, corresponde manifestar, en primer término, que salvo disposición legal expresa en contrario, los plazos que la ley establece para los trámites y decisiones de la Administración no son fatales, toda vez que tienen por finalidad el logro de un buen orden administrativo para el cumplimiento de las funciones o potestades de los órganos públicos, y su vencimiento no implica, por sí mismo, su caducidad o invalidación, de modo que la expiración del plazo no impide que las actuaciones que procedan se lleven a cabo con posterioridad (aplica dictamen N° 86.579, de 2016).

En ese contexto, debe señalarse que, si bien de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 27 de la ley N° 19.880 el procedimiento administrativo no puede exceder de seis meses desde su inicio hasta que se emita la decisión final, salvo caso fortuito o fuerza mayor, el vencimiento de aquel plazo no constituye, por sí mismo, una causal de invalidación de la pertinente indagación. Por ello, no puede configurarse un supuesto decaimiento del procedimiento que conlleve la pérdida de su eficacia, por lo que la alegación de excesiva demora en su sustanciación, para los fines que plantea el requirente, no puede ser considerada en esta sede (aplica dictamen N° E318979, de 2023).

Por lo expuesto, debe concluirse que no se configura el decaimiento alegado por el requirente, respecto de la actuación de la Superintendencia de Educación, debiendo desestimar esta parte de la reclamación.

4. Sobre la aplicación principio pro reo o pro administrado por derogación de la circular N° 559, de 2020 durante el proceso sancionatorio

Con relación a este aspecto, cabe manifestar que la circular N° 559, de 2020, de la Superintendencia de Educación, impartió instrucciones para la reanudación de clases presenciales en los establecimientos educacionales del país, en el contexto de la emergencia sanitaria que vivió el país a causa de la pandemia de Covid-19.

Dicha preceptiva se encontraba vigente al momento de efectuarse la fiscalización del establecimiento educacional de que se trata -esto es, al 8 de noviembre de 2021-, fecha que corresponde al momento en que se emitió el acta de fiscalización respectiva, por lo que correspondía ser aplicada respecto de las infracciones constatadas, no advirtiéndose irregularidades en la materia.

5. En lo referido a la falta de notificación de la resolución que ordena instruir el procedimiento sancionatorio al representante legal del establecimiento educacional

De los antecedentes examinados, se aprecia que la notificación de que se trata fue enviada a la dirección que se encontraba registrada ante la superintendencia, a nombre del sostenedor del centro educacional -en contra del cual se dirige el procedimiento, quien debe responder por su adecuado funcionamiento-, en la forma que señala el citado artículo 68 de la ley N° 20.529, motivo por el cual no se advierte el vicio alegado por el recurrente.

No obsta a lo anterior, lo señalado por el interesado, en orden a que la notificación se habría efectuado cuando el establecimiento educacional se encontraba cerrado por vacaciones, puesto que dicha circunstancia no exime al sostenedor de su obligación de tomar conocimiento de la resolución que ordena la instrucción del procedimiento, considerando, además, que la normativa aplicable no prevé interrupciones para tales diligencias, asociadas al receso del año escolar.

Por último, cabe señalar que la Superintendencia de Educación es un organismo integrante de la Administración del Estado, por lo que se encuentra sujeta al principio de continuidad de la función pública a que alude el citado artículo 3° de la ley N° 18.575, sin que se advierta normativa alguna que limite el ejercicio de las atribuciones que la ley le ha otorgado para el cumplimiento de sus funciones, durante el período de receso de los establecimientos educacionales por las vacaciones de los escolares o el feriado legal de sus docentes y/o asistentes de la educación (aplica dictamen N° E44918, de 2025).

6. En lo que atañe a la falta de diligencias de instrucción y falta de fundamentación a negativa de prueba solicitada en tiempo y forma

Sobre el particular, aparece que el sostenedor del establecimiento educacional sancionado, solicitó diversas diligencias, a saber, la citación a declarar del representante legal de ese centro de estudios y a la fiscalizadora, para realizar la revisión de la carpeta correspondiente, además de la remisión de un oficio a la SEREMI de Salud de la Región Metropolitana para que certificara el cumplimiento de las condiciones sanitarias, en el contexto de la emergencia sanitaria que vivió el país.

Al respecto, debe señalarse que no se aprecian limitaciones a la prueba rendida en el proceso, debiendo hacerse presente que, conforme se establece en los artículos 66 y 70, de la ley N° 20.529, la oportunidad para presentar antecedentes es al momento de formular los descargos -lo que fue hecho por el sostenedor-, no obstante que el fiscal instructor cuenta con la facultad de disponer las diligencias necesarias para la sustanciación del procedimiento, pudiendo calificar su pertinencia de acuerdo con sus especiales atribuciones, siempre en el contexto de las infracciones a la normativa educacional que se investigan.

Por lo expuesto, no se advierte irregularidad en la actuación de la Superintendencia de Educación respecto de la alegación planteada.

7. Sobre la vulneración del principio de proporcionalidad al aplicar la sanción que se reclama

Sostiene el requirente que la resolución que aplica la sanción no precisaría las reglas utilizadas para determinar la cuantía de la multa aplicada -15 UTM-, por lo que carecería de la debida motivación.

En relación con la materia, cabe señalar que la determinación de la sanción que deba aplicarse en el contexto de un procedimiento sancionatorio instruido por la Superintendencia de Educación queda entregada al mérito del proceso, y la proporcionalidad de la medida debe basarse en la tipicidad de la conducta (aplica dictamen N° 87.977, de 2015).

En este orden de consideraciones, del examen de los fundamentos del acto administrativo que aplica la sanción, se aprecia una debida razonabilidad y ponderación de los antecedentes que la fundamentan, por lo que no se advierte irregularidad en la aplicación de la medida sancionatoria.

Por lo demás, tampoco se acompañan antecedentes que den cuenta de la supuesta vulneración al referido principio, considerando que el acto administrativo contiene los antecedentes de hecho y de derecho que fundan la adopción de la medida impuesta.

8. En relación con la exigencia de que para formular cargos se requería la declaración del representante legal del establecimiento

En esta materia, se debe indicar que el procedimiento sancionatorio especial previsto en la ley N° 20.529, contempla las etapas en que este debe desarrollarse, sin que en este se prevea la obligatoriedad de la declaración a que alude el requirente.

Asimismo, corresponde señalar que las normas establecidas en los artículos 66 y siguientes del señalado cuerpo normativo establecen trámites cuya finalidad es, precisamente, que el sostenedor del establecimiento fiscalizado pueda presentar sus descargos y aportar los antecedentes que estime necesarios para una adecuada defensa, etapas que, en la situación examinada, constan haberse producido, sin que se aprecien irregularidades en este aspecto.

9. Sobre la configuración de caso fortuito o fuerza mayor

Al respecto, se indicó, por parte del interesado, que en el marco de la emergencia sanitaria que vivió el país, no parecía proporcionado exigir un comportamiento normal en relación con las medidas especiales que debieron adoptarse de modo excepcional durante ese período.

Sobre el particular, corresponde manifestar que el artículo 45 del Código Civil, norma de derecho común y de carácter supletorio, dispone que el caso fortuito constituye una situación de excepción que, en diversos textos normativos, permite adoptar medidas especiales, liberar de responsabilidad, eximir del cumplimiento de ciertas obligaciones y plazos, o establecer modalidades especiales de desempeño, entre otras consecuencias, para ciertas situaciones que normalmente no serían permitidas por el ordenamiento jurídico (aplica dictamen N° E123411, de 2021).

En ese orden de consideraciones, debe indicarse que tanto el caso fortuito como la fuerza mayor, constituyen situaciones potencialmente modificatorias de responsabilidad, solo en la medida que los elementos que podrían configurarlos sean imprevistos o imprevisibles y que sean imposibles de resistirse.

Pues bien, respecto de la situación consultada, debe indicarse que, si bien la emergencia sanitaria que vivió el país a causa de la pandemia de Covid-19 alteró el normal funcionamiento de las instituciones y afectó la cotidianeidad de la población, las medidas adoptadas por la autoridad administrativa en ese contexto en ningún caso pueden considerarse como habilitantes para infringir la normativa a que se estaba llamado a cumplir, ni siquiera en un grado de mera tolerancia.

En efecto, debe considerarse que durante la referida emergencia sanitaria la Superintendencia de Educación dictó las circulares Nos 559 y 587, ambas de 2020, las que establecieron reglas especiales aplicables precisamente a ese período extraordinario, de modo que cualquier cuestionamiento a su contenido debió formularse oportunamente al momento de su dictación y no una vez impuesta la sanción.

En consecuencia, no resulta procedente invocar ex post tales circunstancias como caso fortuito o fuerza mayor para desconocer un marco regulatorio vigente, obligatorio y ad-hoc a la emergencia, correspondiendo, por lo demás, exclusivamente a la anotada Superintendencia ponderar, en cada caso concreto, la eventual concurrencia de eximentes de responsabilidad.

10. En lo referido a que la formulación de cargos carece de motivación y razonamiento

En relación con tal aspecto, debe destacarse que los actos administrativos que emita la autoridad respectiva deben expresar los fundamentos de hecho y de derecho en que se sustenta la decisión (aplica dictamen N° 1.796, de 2022).

Ahora bien, del examen de los antecedentes es posible constatar que la resolución que se impugna en esta presentación se encuentra fundada, en tanto contiene la expresión de los hechos y sus motivaciones jurídicas que permiten sustentar la formulación de cargos y la aplicación sanciones correspondientes conforme a la normativa educacional vigente.

En este contexto, cabe desestimar también este punto de la reclamación.

Saluda atentamente a Ud.,


VÍCTOR HUGO MERINO ROJAS
Contralor General de la República (S)