Dictamen N° E249979

Texto del dictamen

Nº E249979                      Fecha: 26-VIII-2022

I. Antecedentes

Se ha dirigido a esta Contraloría General la Municipalidad de Puerto Varas, solicitando un pronunciamiento sobre la juridicidad de la circular N° 427, de 2020 (DDU N° 444), de la División de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, que “Instruye sobre la postergación de permisos de subdivisión, loteo o urbanización predial y de construcciones, de acuerdo a las disposiciones contenidas en el artículo 117 de la LGUC, en relación con lo señalado en el artículo 3° de la Ley 21.202 del Ministerio del Medio Ambiente, que modifica diversos cuerpos legales con el objetivo de proteger los humedales urbanos”.

Al respecto, expresa que dicha DDU, al señalar, en su apartado N° 5, letra a), que “Los permisos de subdivisión, loteo o urbanización y de edificaciones podrán postergarse hasta por un plazo de tres meses, el que podrá ser prorrogado, solo considerando el tiempo remanente circunscrito al plazo de seis meses con que cuenta el Ministerio de Medio Ambiente para pronunciarse respecto la solicitud de reconocimiento del humedal urbano”, produce un potencial perjuicio para la comunidad y ecosistema que se pretende proteger.

Lo anterior, en atención a que, si se retrasara el Ministerio del Medio Ambiente en disponer el reconocimiento en el plazo señalado por la DDU N° 444, se quedaría “sin la protección ambiental del artículo 117 de la LGUC, respecto de los Permisos de Edificación que puedan presentarse en dichos terrenos, haciendo inaplicable la norma que busca la protección de los Humedales Urbanos”.

Asimismo, consulta sobre la juridicidad de la resolución N° 486, de 2021, de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo de la Región de Los Lagos, que en consideración a lo indicado en la aludida DDU N° 444, reduce el plazo inicial fijado para la postergación de permisos de subdivisión, loteo o urbanizaciones, mientras se encuentra en tramitación administrativa la declaratoria de humedal urbano ante el Ministerio del Medio Ambiente, pues, a su juicio, “el acto es contrario a derecho y al espíritu de la ley N° 21.202”.

Requerido su parecer a la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo de la Región de Los Lagos, se acompañó el informe del Jefe de la División de Desarrollo Urbano de dicho ministerio. Por su parte, consultada su opinión a la Secretaría Regional Ministerial del Medio Ambiente de la Región de Los Lagos, se recepcionó el informe de la respectiva subsecretaría.

II. Fundamento Jurídico

El artículo 1° de la aludida ley N° 21.202, en su inciso primero, establece que “La presente ley tiene por objeto proteger los humedales urbanos declarados por el Ministerio del Medio Ambiente, de oficio o a petición del municipio respectivo, entendiendo por tales todas aquellas extensiones de marismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertas de aguas, sean éstas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina, cuya profundidad en marea baja no exceda los seis metros y que se encuentren total o parcialmente dentro del límite urbano”.

Enseguida, el inciso segundo del mencionado artículo consigna que “En el caso de que la solicitud sea efectuada por el municipio, el Ministerio del Medio Ambiente deberá pronunciarse dentro del plazo de seis meses”.

Luego, el artículo 2° de dicha ley dispone, en el inciso primero, que “Un reglamento expedido por el Ministerio del Medio Ambiente, suscrito también por el Ministro de Obras Públicas, definirá los criterios mínimos para la sustentabilidad de los humedales urbanos, a fin de resguardar sus características ecológicas y su funcionamiento, y de mantener el régimen hidrológico, tanto superficial como subterráneo”.

A su turno, el artículo 3° de ese cuerpo legal previene, en su inciso primero, que “Desde la presentación de la petición de reconocimiento de la calidad de humedal urbano y hasta el pronunciamiento del Ministerio del Medio Ambiente, la municipalidad respectiva podrá postergar la entrega de permisos de subdivisión, loteo o urbanización predial y de construcciones en los terrenos en que se encuentren emplazados, dicha postergación se realizará utilizando, en lo que corresponda, el procedimiento establecido en el artículo 117 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones”.

Por su parte, el artículo 117 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) -aprobada por el decreto con fuerza de ley N° 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo-, prevé, en su inciso primero, que “Los permisos de subdivisión, loteo o urbanización predial y de construcciones podrán postergarse hasta por un plazo de tres meses, cuando el sector de ubicación del terreno esté afectado por estudios sobre modificaciones del Plan Regulador Intercomunal o Comunal, aprobados por resolución del Alcalde”. Añade que “Esta postergación deberá ser informada previa y favorablemente por la Secretaría Regional correspondiente del Ministerio de Vivienda y Urbanismo”.

Por último, el inciso segundo de esa preceptiva dispone que “En caso necesario, el citado plazo de tres meses podrá ser prorrogado hasta completar un máximo de doce meses. La prórroga se dispondrá por decreto supremo del Ministerio de Vivienda y Urbanismo dictado "por orden del Presidente de la República" o por resolución del Secretario Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo respectivo, según se trate de estudios sobre modificaciones de un Plan Regulador Intercomunal o de un Plan Regulador Comunal, en su caso”. Y que “Tanto el decreto supremo como la resolución se publicarán en el Diario Oficial y en algún diario de los de mayor circulación en la comuna”.

De lo indicado, se aprecia que mediante la ley N° 21.202 se ha establecido un mecanismo para proteger los humedales urbanos existentes en Chile, a fin de resguardar sus características ecológicas y su funcionamiento.

En ese contexto, se autoriza a las municipalidades para postergar la entrega de determinados permisos en los terrenos en que se ubica el humedal urbano cuyo reconocimiento se ha solicitado, remitiéndose en cuanto a su procedimiento al anotado artículo 117 de la LGUC.

Ello, considerando que la postergación tiene por finalidad evitar la concesión de permisos que entorpezcan la futura aplicación del nuevo ordenamiento que reconocerá la calidad de humedal urbano de un sector definido (aplica criterio contenido en el dictamen N° 2.454, de 2018, de esta Entidad de Control).

Lo expuesto, se corrobora con la historia fidedigna del establecimiento de la ley N° 21.202, pues aparece que la redacción del artículo 3° tuvo por objeto “compatibilizar las nuevas facultades de los municipios con aquella prevista en la Ley General de Vivienda y Urbanismo para el tiempo que media entre la presentación de la solicitud de declaración de humedal urbano y el pronunciamiento del Ministerio del Medio Ambiente”. Además, “que la referencia al artículo 117 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones permite aplicar a la situación prevista un procedimiento existente en nuestra legislación, evitando así la creación de uno nuevo para el caso señalado” -Comisión Mixta: Senado-Cámara de Diputados, Informe Comisión Legislativa en Sesión 63, Legislatura 367-.

Por otra parte, y en relación con el término que tiene el Ministerio del Medio Ambiente para pronunciarse sobre la solicitud de reconocimiento de un humedal urbano efectuada por un municipio, es del caso apuntar que la jurisprudencia administrativa de este origen contenida, entre otros, en los dictámenes N°s 96.251, de 2015, 3.860, de 2018 y 19.288, de 2019, ha precisado que, en general, los plazos contemplados para las actuaciones de la Administración no son fatales.

Lo anterior, puesto que ellos tienen por finalidad el logro de un buen orden administrativo para el cumplimiento de las funciones o potestades de los órganos públicos, de modo que la expiración de dichos términos no impide que aquellas se lleven a cabo con posterioridad, sin perjuicio de las responsabilidades administrativas que pudieren corresponder.

III. Análisis y Conclusión

De la lectura del inciso primero del artículo 3° de la ley N° 21.202, se advierte que su inclusión tuvo por objeto brindar protección a los humedales urbanos no solo a partir de su reconocimiento oficial por parte del ministerio del ramo, sino que también, desde el momento de la respectiva petición.

Asimismo, se aprecia que para ello se facultó a las municipalidades para postergar la entrega de determinados permisos, desde la presentación de la solicitud de que se trata por parte del municipio y hasta el pronunciamiento de esa cartera de Medio Ambiente, pues de otro modo podría eventualmente quedar sin aplicación efectiva el nuevo estatuto de protección.

En ese sentido, y en cuanto a la forma en que dicha postergación se debe realizar, el referido artículo 3° se remite directamente al artículo 117 de la LGUC, conforme al cual la municipalidad puede postergar la entrega de los permisos que detalla por un plazo máximo de doce meses.

Luego, cabe recordar que el plazo de seis meses, dentro del cual el Ministerio del Medio Ambiente debe pronunciarse sobre una solicitud de declaración de humedal urbano, no es un plazo fatal, de manera que en la especie su vencimiento no impide que dicha declaración se efectúe válidamente con posterioridad a su expiración.

Siendo ello así, restringir el plazo máximo de doce meses establecido en el aludido artículo 117 al término con que cuenta la recién nombrada repartición para pronunciarse sobre una solicitud de reconocimiento de humedal urbano, importa condicionar su protección al cumplimiento del mencionado lapso de seis meses, transcurrido el cual el humedal quedaría sin resguardo, pudiéndose intervenir esa área antes de que finalice la tramitación de su reconocimiento.

En ese contexto, considerando que el objetivo de la ley N° 21.202 es proteger los humedales urbanos en tanto que la finalidad de la postergación de permisos es que la nueva regulación pueda producir sus efectos, no cabe sino concluir, en armonía con lo informado por la subsecretaría del Medio Ambiente, que el plazo máximo que tiene el municipio para postergar la entrega de permisos de subdivisión, loteo o urbanización predial y de construcciones en los terrenos en que aquellos se encuentren emplazados, es de doce meses.

Con todo, se ha estimado del caso precisar que conforme con el referido artículo 117, la prórroga del plazo de postergación de permisos en terrenos sobres los cuales existe en trámite una petición de reconocimiento de la calidad de humedal urbano, se deberá publicar en el Diario Oficial y en algún diario de los de mayor circulación en la comuna.

En mérito de lo expuesto, la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo deberá adoptar las medidas tendientes a adecuar el contenido de la DDU Nº 444, de 2020, a lo consignado en este oficio, informando de ello a la Coordinación Nacional de Seguimiento y Apoyo al Cumplimiento de la División de Auditoría de este Órgano Fiscalizador, dentro del plazo de 15 días contado desde su recepción.

Finalmente, y respecto de la enunciada resolución N° 486, de 2021, de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo de la Región de Los Lagos, cumple con señalar que dicha secretaría debe estarse al criterio contenido en el presente pronunciamiento.

Saluda atentamente a Ud.,


JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República