Dictamen N° E235851

Texto del dictamen

Nº E235851                               Fecha: 18-VII-2022

I. Antecedentes.

Se ha dirigido a esta Contraloría General la Subsecretaría de Relaciones Exteriores -Subsecretaría-, solicitando un pronunciamiento acerca de si debe iniciar un procedimiento administrativo sujeto a la ley N° 19.880, al tenor de lo dispuesto en sus artículos 28 y 30, ante el requerimiento de amparo diplomático que el nacional don Carlos Cardoen Cornejo le ha formulado, invocando el artículo 12, N° 4, de la ley N° 21.080.

La Subsecretaría estima que el ejercicio de la protección diplomática prevista en la última norma citada se encuentra al margen de la ley N° 19.880, pues se trata de una facultad discrecional del Estado de Chile y regulada por el derecho internacional.

Por su parte, don Juan Pablo Olmedo Bustos, abogado, en representación del señor Cardoen Cornejo, ha hecho diversas consideraciones en relación con la materia.

De acuerdo al tenor de la solicitud efectuada por el interesado a la Subsecretaría, el amparo diplomático que requiere tiene por objeto obtener el cese de la alerta roja que la Organización Internacional de Policía Criminal -INTERPOL- mantiene a su respecto desde hace 28 años, vulnerando sus derechos fundamentales de acceso a la justicia y libertad individual, además de afectar su derecho a obtener información sobre la vigencia y renovación de dicha medida.

Al respecto, cabe anotar que, en el año 1993, a petición de Estados Unidos de América en razón de un procedimiento penal iniciado en ese país en contra, entre otros, del señor Cardoen Cornejo, la INTERPOL emitió una notificación roja -conocida como alerta roja- en su contra, la que constituye un aviso internacional que tiene por objeto solicitar su localización, detención o limitación de desplazamientos con miras a su extradición, entrega o aplicación de medidas jurídicas similares.

En el año 2019 dicho país solicitó a Chile la extradición del interesado, la que fue rechazada en primera instancia por el ministro instructor correspondiente, sentencia que fue confirmada en segunda instancia por la Corte Suprema, causas roles N°s. 7.744-2019 y 27.555-2020,  respectivamente.  Conjuntamente  con  ese  requerimiento, Estados Unidos de América solicitó a la INTERPOL la renovación de la alerta roja, a lo que esta última accedió, extendiéndola hasta el año 2024.

El Senado, también en el año 2019, como se verifica en el Boletín N° S-2.042-12, solicitó al Presidente de la República realizar gestiones políticas, diplomáticas y judiciales para dar auxilio al señor Cardoen Cornejo, por la mantención de la alerta roja.

Además, consta que el Consejo para la Transparencia -Consejo- en su decisión de amparo rol C-4599-19, rechazó el amparo deducido en contra de la Policía de Investigaciones de Chile - PDI- por el señor Cardoen Cornejo, relativo a información sobre la renovación de la alerta roja, por no tener lugar la infracción imputada de falta de derivación de su solicitud de información a las instancias pertinentes de la INTERPOL, por cuanto esta no es un sujeto al que le resulte aplicable la normativa nacional de transparencia. Sin perjuicio de ello, el Consejo resolvió requerir a la PDI que derivara la solicitud de acceso a la Secretaría General de la INTERPOL, por medio de la Oficina Nacional Central de INTERPOL Santiago, a fin de que se pronuncie sobre ella, en materias de su competencia.

II. Fundamento jurídico.

1.- Normativa que confiere competencia a la Subsecretaría de Relaciones Exteriores para pronunciarse sobre una solicitud de amparo diplomático.

Sobre el particular, cabe señalar que, conforme con el artículo 1° de la ley N° 21.080, el Ministerio de Relaciones Exteriores es la secretaría de Estado encargada de colaborar con el Presidente de la República en el diseño, planificación, prospección, conducción, coordinación, ejecución, control e información de la política exterior que este formule, proponiendo y evaluando las políticas y planes orientadas a fortalecer la presencia internacional del país, y velando por los intereses de Chile, con el propósito de elevar la calidad del desarrollo, seguridad y bienestar nacional.

A su turno, el artículo 11 de la misma ley establece que la Subsecretaría de Relaciones Exteriores es el órgano de colaboración inmediata del Ministro de Relaciones Exteriores en materia de política exterior, al que le corresponde coordinar las acciones de los órganos y servicios públicos del sector.

Entre las funciones que corresponden a la Subsecretaría, al tenor literal del artículo 12, N° 4, del mismo texto legal, está la de proteger los derechos e intereses de Chile y de los chilenos en el exterior. 

En cuanto al amparo o protección diplomática, si bien no existe un concepto normativo del mismo, en términos consuetudinarios y doctrinarios, y en relación con la situación que se plantea, puede señalarse que se trata de la reclamación formal que un Estado presenta a otro Estado por la comisión por parte de este, frecuentemente, de un hecho internacionalmente ilícito en relación con el nacional del primer Estado, a fin de proteger y garantizar los derechos que a dicho particular le corresponden (Díaz Barrado, Cástor Miguel. La protección diplomática en el derecho internacional contemporáneo: cuestiones generales, Anuario de Derecho de Diplomático y Consular, N° 1/2016).

De acuerdo a tal doctrina, la protección diplomática emerge como la última vía a través de la cual los particulares pueden encontrar satisfacción en aquellos casos en que se ven perjudicados por la acción u omisión de otro Estado, cumpliendo, por ende, una función protectora de los derechos e intereses de los nacionales del Estado que la ejerce, a fin de auxiliarle en razón de las circunstancias que concurren en su caso.

Debe agregarse que el ejercicio de la protección diplomática es de carácter discrecional por la autoridad, en cuya ponderación concurrirán la presencia de ciertas condiciones que son exigibles según la costumbre y doctrina internacional, el deber de protección que al Estado le corresponde de los derechos fundamentales de sus nacionales, en cuanto destinatarios de normas de esa índole de carácter nacional e internacional, como también consideraciones de carácter político, puesto que de aquella deriva el establecimiento de una relación jurídica básicamente interestatal (Díaz Barrado, Cástor Miguel, publicación ya citada. Garfe Jarufe, Farouk. Algunos aspectos de la protección diplomática, Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, N° 6/1982).

Como es posible advertir, corresponde a la Subsecretaría de Relaciones Exteriores pronunciarse, en forma discrecional, sobre una petición que le formule un nacional en orden a velar por sus intereses en el exterior y, en particular, para resolver si le confiere amparo diplomático.

No obstante, la ley N° 21.080 no regula el procedimiento conforme al cual debe tramitarse un requerimiento de dicha naturaleza, por lo que es preciso analizar a continuación las normas aplicables, en general, a las solicitudes que los particulares formulen a la Administración.

2.- Aplicación de la ley N° 19.880, que establece las bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de órganos de la Administración del Estado.

La precitada ley, en sus artículos 1° y 2°, prescribe que sus disposiciones son aplicables a todos los procedimientos administrativos que instruyan -entre otros- los ministerios, salvo que el legislador contemple procedimientos especiales, en cuyo caso aquella ley rige supletoriamente (aplica criterio contenido en el dictamen N° 90.462, de 2015), sin perjuicio de aquellos preceptos vinculados a la transformación digital que tienen aplicación directa por así disponerse expresamente.

A su vez, cabe considerar que, conforme lo establecido en el artículo 3° de la ley N° 19.880, los órganos de la Administración del Estado, como sucede con las subsecretarías, se expresan mediante actos administrativos, esto es, a través de decisiones formales en las cuales se contienen declaraciones de voluntad realizadas en el ejercicio de una potestad pública.

Para tal efecto, el Capítulo II de dicha ley considera el desarrollo de un procedimiento administrativo, el que puede iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada, con arreglo a lo dispuesto en los artículos 21, 28, 29 y 30 del referido texto legal.

También cabe anotar que el órgano administrativo, en razón de los principios conclusivo y de inexcusabilidad contemplados en los artículos 8° y 14 de la ley N° 19.880, se encuentra en el imperativo de dictar un acto decisorio que se pronuncie sobre la cuestión de fondo, en el cual se exprese su voluntad, el que será notificado, cualquiera que haya sido la forma de iniciación del respectivo procedimiento.

De acuerdo con las disposiciones citadas, la Administración debe iniciar un procedimiento administrativo cuando se le formule un requerimiento que se enmarque en el ámbito de su competencia, por parte de una persona que tenga un interés comprometido en el respectivo asunto -no bastando el mero interés en la legalidad objetiva- y cuya resolución importe la emisión de un acto administrativo de término, previa ponderación de determinados elementos de juicio, obtención de antecedentes o apertura de un término probatorio.

En el contexto normativo reseñado en los numerales precedentes, es posible sostener que ante la inexistencia de un procedimiento legal especial que regule la tramitación de una solicitud de un nacional que persigue una decisión de la Subsecretaría de Relaciones Exteriores en orden a brindarle protección diplomática en el exterior, procede aplicar los principios y normas previstos en la citada ley N° 19.880, para efectos de que esa entidad adopte una decisión formal contando con los elementos de juicio necesarios allegados durante el desarrollo del procedimiento.

III. Análisis y conclusión.

En este orden de ideas, cabe concluir que ante la solicitud formulada por el interesado a la Subsecretaría, corresponde que esta inicie un procedimiento administrativo, con arreglo a las disposiciones contenidas en la citada ley N° 19.880, a fin de adoptar la decisión que en derecho proceda, resolviendo, en definitiva, si otorgará o no la protección diplomática requerida. Ello, sin perjuicio que, de accederse a tal petición, el amparo diplomático que se confiera deberá hacerse valer en la instancia que corresponda conforme a la normativa del derecho internacional.

Saluda atentamente a Ud.


JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República