Dictamen N° E220720

Texto del dictamen

Nº E220720                       Fecha: 03-06-2022

I. Antecedentes

La Asociación de Gobernadores Regionales de Chile solicita la reconsideración del dictamen N° E147.665, de 2021, que concluyó que el entonces Intendente de la Región de Los Ríos debió contar con el acuerdo del consejo regional (CORE) para asignar directamente recursos para actividades culturales de interés regional, según lo dispuesto en el numeral 2.1 de la glosa 02, común para todos los programas 02 de los Gobiernos Regionales y para el programa 03 del Gobierno Regional de Magallanes y de la Antártica Chilena, de la Ley de Presupuestos del año 2020.

Expone que el CORE sólo tiene competencia para pronunciarse sobre la formulación del proyecto de presupuesto, para distribuir los recursos del presupuesto conforme a marcos e ítems presupuestarios y para la aprobación específica de proyectos superiores a 7.000 UTM.

Añade, que tratándose de modificaciones presupuestarias a los programas de funcionamiento e inversión de los gobiernos regionales (GORES), sólo compete su aprobación al gobernador regional, materia respecto de la cual también requiere un pronunciamiento.

Por otra parte, la Gobernadora de la Región de Coquimbo consulta si todas las modificaciones al presupuesto de inversión quedan sujetas a la aprobación del CORE, en conformidad con lo establecido en el decreto N° 24, de 2020, del Ministerio del Interior y Seguridad Pública.

Para atender las presentaciones en comento, se tuvo a la vista lo informado por la Dirección de Presupuestos (DIPRES), la Subsecretaría de Desarrollo Regional Administrativo y la Asociación Nacional de Consejeros Regionales.

II. Sobre la solicitud de reconsideración del dictamen N° E147.665, de 2021, de esta Contraloría General.

1. Fundamento Jurídico

El inciso segundo del artículo 22 de la ley N° 19.175, dispone que "Cuando la ley requiera la opinión o acuerdo del gobierno regional, el gobernador regional en su calidad de órgano ejecutivo de aquél, deberá someterlo previamente al acuerdo del consejo regional”.

Su artículo 36, letra e) -según el texto fijado por la ley N° 21.074, sobre Fortalecimiento de la Regionalización del País-, indica que corresponde al CORE “Distribuir por ítems o marcos presupuestarios, sobre la base de la proposición del gobernador regional, los recursos del o los programas de inversión del gobierno regional que correspondan a la región” y “los recursos de los programas de inversión sectorial de asignación regional”.

Luego, el artículo 78 -también sustituido por la ley N° 21.074- prevé que compete al gobernador regional “asignar los recursos del o los programas de inversión del gobierno regional, de los programas de inversión sectorial de asignación regional y aquellos que corresponda en virtud de transferencias de competencias” conforme a los marcos o ítems presupuestarios y las respectivas directrices, prioridades y condiciones en que debe ejecutarse, aprobadas por el CORE, según lo dispuesto en la letra e) del artículo 36.

Su inciso cuarto precisa que, con todo, se requerirá la aprobación del consejo regional para proyectos de inversión e iniciativas cuyos montos de ejecución superen las 7.000 UTM. Asimismo, el financiamiento de estudios preinversionales o diseños que den origen a dichos proyectos e iniciativas deberá contar con la aprobación explícita del consejo regional.

Por otra parte, el numeral 2 de la glosa 02, común para todos los programas de inversión de los GORES y para el programa Fondo de Desarrollo de Magallanes del GORE de Magallanes y de la Antártica Chilena, de la ley Nº 21.395, de Presupuestos del Sector Público para el año 2022, en términos similares a las de años anteriores, dispone que, no obstante lo establecido en la glosa 03, con cargo al subtítulo 24 se podrá destinar recursos para los conceptos que ahí se describen.

Enseguida, el numeral 2.1 expresa que los GORES podrán destinar hasta un 7% del total de los recursos consultados en dicha ley para subvencionar las actividades indicadas. Agrega, que “La asignación de estos recursos a actividades específicas se efectuará en forma transparente y competitiva”, y que quedarán excluidos de estos procedimientos los recursos que se destinen, entre otras, a aquellas actividades culturales y deportivas de interés regional que haya decidido financiar directamente el gobierno regional. 

Como se aprecia, de acuerdo con la regulación contenida en la citada ley N° 19.175 corresponde al CORE -sobre la base de la proposición del gobernador regional-, aprobar los ítems o marcos presupuestarios que servirán para distribuir los recursos del o los programas de inversión regional del gobierno regional y los recursos de los programas de inversión sectorial de asignación regional, lo que en ningún caso implica que sus miembros deban pronunciarse sobre proyectos e iniciativas específicas (aplica dictamen N° 30.806, de 2019).

Ahora bien, tratándose de proyectos de inversión e iniciativas específicas cuyos montos de ejecución superen las 7.000 UTM y del financiamiento de estudios preinversionales o de diseños que den origen a dichos proyectos e iniciativas, el gobernador regional requerirá la aprobación del CORE.

Seguidamente, resulta útil recordar que en la historia de la ley N° 21.074, contenida en el informe de la Comisión de Hacienda del Senado de 7 de enero de 2014, consta que el Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo de la época, expresó que “El criterio rector del proyecto de ley es el siguiente: los consejeros regionales dejan de aprobar los proyectos uno a uno, para sujetarse a partir de ahora a presupuestos propuestos por el Gore conforme a ítemes, marcos y glosas presupuestarias”.

En este contexto, conforme a los elementos anteriormente expuestos, corresponde hacer un reestudio de la materia, debiendo interpretar la glosa presupuestaria en análisis de un modo que no implique contrariar la voluntad del legislador de la ley N° 21.074, en orden a establecer una nueva lógica en la distribución de los recursos de la región. Ello, además resulta armónico con los principios de eficiencia y eficacia en la administración de los recursos públicos.

De este modo, si bien en el citado numeral 2.1, el legislador presupuestario utiliza la expresión “gobiernos regionales”, en el caso en análisis, debe entenderse que sólo se requiere el acuerdo del CORE para aquellas iniciativas de asignación directa que superen las 7.000 UTM, y no para aquellas inferiores a ese monto.

2. Análisis y Conclusión

En mérito de lo expuesto, se concluye que es atribución del gobernador regional resolver la asignación directa de los recursos del precitado numeral 2.1, salvo que se trate de proyectos de inversión o iniciativas superiores a 7.000 UTM, en cuyo caso dicha autoridad requerirá de la aprobación del CORE.

De este modo, se reconsidera, en lo pertinente, el dictamen N° E147.665, de 2021. 

III. Sobre si se requiere acuerdo del CORE para efectuar modificaciones presupuestarias a los programas de funcionamiento y de inversión regional de los GORES.

1. Fundamento Jurídico

Al respecto, los artículos 24, letra d), 36, letra d) y 73 de la citada ley Nº 19.175, prevén que el proyecto de presupuesto del GORE será propuesto por el gobernador regional al CORE, correspondiendo a este último aprobar, modificar o sustituir dicho proyecto, así como sus respectivas modificaciones. Asimismo, se establece que el referido presupuesto se regirá por las normas del decreto ley N° 1.263, de 1975, y considerará a lo menos los programas de gastos de funcionamiento y de inversión regional.

Enseguida, sus artículos 24, letra e), 36, letra e) y 78, añaden que el gobernador regional debe proponer al CORE la distribución de los recursos del programa de inversión, conforme a ítems o marcos presupuestarios, así como de las inversiones sectoriales de asignación regional, sin que dicho órgano colegiado pueda referirse a proyectos singularizados. Agregan que los proyectos e iniciativas cuyos montos de ejecución superen las 7.000 UTM y del financiamiento de estudios preinversionales o diseños que den origen a dichos proyectos e iniciativas, requerirán la aprobación del CORE.

A su turno, cabe manifestar que la ley de presupuestos vigente estableció una nueva estructura presupuestaria para los GORES, los que, a diferencia de años anteriores, ya no tienen aprobado su presupuesto en dicha ley. Así, el actual programa 05-34-01 “Funcionamiento Gobiernos Regionales” aprobó montos globales que se transferirán a estos organismos para conformar sus presupuestos de funcionamiento e inversión regional.

La glosa 01 del aludido programa prevé que, con cargo a estos recursos, el gobernador regional elaborará una propuesta de presupuesto regional de acuerdo con el decreto Nº 24, de 2020, del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, la cual deberá someter a la aprobación del CORE y remitirá el presupuesto así aprobado -que contenga la distribución de sus programas de funcionamiento y de inversión regional a la DIPRES-, la que emitirá la resolución que fije el presupuesto regional.

Agrega su inciso final que los GORES podrán solicitar modificar la distribución de sus presupuestos a la DIPRES, la que emitirá la resolución correspondiente. Con todo, estas modificaciones deberán ajustarse a las normas de flexibilidad presupuestarias vigentes.

Por otra parte, el citado decreto N° 24, de 2020, aprueba el Reglamento que fija los procedimientos y requerimientos de información para asignar los recursos del presupuesto de inversión regional, describe las directrices, prioridades y condiciones en que debe ejecutarse el presupuesto regional de acuerdo a marcos o ítems presupuestarios.

Pues bien, de la normativa citada se advierte que la nueva estructura presupuestaria de los GORES comprende dos instancias diferentes, que tienen lugar aprobado el mencionado programa 05-34-01: una, referente al procedimiento que se debe cumplir para distribuir y aprobar los presupuestos de funcionamiento y de inversión de cada GORE y otra, relacionada con las modificaciones a esos presupuestos ya aprobados.

En relación a la primera instancia, cabe señalar que, como se viera, el citado programa 05-34-01 estableció montos globales para financiar los referidos presupuestos de funcionamiento y de inversión.

Conforme a esos montos globales, el gobernador regional debe someter al CORE, para su aprobación, la distribución de dichos presupuestos. En específico, al CORE le compete aprobar la distribución de esos montos por ítems o marcos presupuestarios y, asimismo, los proyectos e iniciativas cuyos montos de ejecución superen las 7.000 UTM, así como el financiamiento de estudios preinversionales o diseños a que den origen.

Aprobado por el CORE la distribución de los recursos en los términos ya señalados, compete a la DIPRES dictar las resoluciones respectivas, fijando los presupuestos iniciales de cada GORE.

Precisado lo anterior, en relación a la segunda instancia, relativa a las modificaciones a los presupuestos ya aprobados de los GORES, cabe señalar que al amparo de la estructura presupuestaria vigente y en armonía con las disposiciones de la ley N° 19.175, la expresión “gobiernos regionales” del inciso final de la citada glosa 01, debe ser entendida en el marco de las atribuciones previstas en la citada normativa.

Así, respecto de la modificación de los presupuestos de inversión regional, sólo se requiere el acuerdo del CORE en la medida que se trate de proyectos o iniciativas superiores a 7.000 UTM y del financiamiento de estudios preinversionales o diseños a que den origen.

Finalmente, respecto del presupuesto del programa de funcionamiento, compete al gobernador regional solicitar sus modificaciones presupuestarias sin recabar el acuerdo del CORE, ya que la normativa en estudio no contempla dicho requerimiento.

2. Análisis y Conclusión

En consecuencia, cada gobernador regional podrá solicitar a la DIPRES la modificación de sus presupuestos de funcionamiento e inversión regional, debiendo acompañar el acuerdo del CORE solo cuando se trate de este último respecto de proyectos o iniciativas superiores a 7.000 UTM y de estudios preinversionales o diseños que les den origen.

Por cierto, ello no obsta a las facultades de la DIPRES, previstas en el aludido decreto ley N° 1.263, para regular y supervisar la ejecución del gasto público, conforme a las normas de flexibilidad presupuestaria.

Finalmente, dado que el citado decreto N° 24, de 2020, fue emitido en un contexto presupuestario diverso al que rige actualmente, dicha reglamentación debe entenderse en armonía con los criterios expuestos en el presente dictamen. Sin perjuicio de ello, el Ministerio del Interior y Seguridad Pública deberá ponderar efectuar los ajustes pertinentes.

Saluda atentamente a Ud.


JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República