Dictamen N° E212998

Texto del dictamen

Nº E212998                       Fecha: 12-V-2022

I. Antecedentes

La División de Auditoría de esta Contraloría General consulta sobre el mecanismo por medio del cual las municipalidades y corporaciones municipales deben transferir los saldos de los recursos financieros que mantienen en el área de educación a los Servicios Locales de Educación Pública (SLEP), en cumplimiento de lo dispuesto en la ley N° 21.040, que crea el Sistema de Educación Pública.

Agrega, que se ha advertido que los fondos que mantenía el ex departamento de administración de educación municipal de la Municipalidad de Coquimbo, no han sido transferidos al SLEP Puerto Cordillera, a pesar que dicho municipio dejó de ser sostenedor de los respectivos establecimientos educacionales desde el día 1 de marzo de 2018.

Requerido su informe, la Dirección de Educación Pública indica que los recursos financieros que deban traspasarse, corresponde que sean reconocidos como ingresos en el programa presupuestario de los SLEP a través del respectivo decreto de modificación presupuestaria del Ministerio de Hacienda. Agrega, que a su juicio, no se encuentran comprendidas dentro del traspaso, las subvenciones contempladas en el decreto con fuerza de ley N° 2, de 1998, del Ministerio de Educación, ni la subvención escolar preferencial de la ley N° 20.248.

Por otra parte, a solicitud de este Organismo Contralor, la Superintendencia de Educación expresó que los saldos finales en estudio deberán ser restituidos al Ministerio de Educación, en el caso de las indicadas subvenciones educacionales, o traspasados a los SLEP, tratándose de aportes directos vía ley de presupuestos u otros programas o convenios celebrados con dicha cartera de Estado.

También se tuvieron a la vista los informes emitidos por la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo y el Ministerio de Educación (MINEDUC), quien manifestó la misma opinión expresada por la indicada Superintendencia.

II. Sobre el deber de traspaso de los recursos financieros al SLEP respectivo

1. Fundamento jurídico

En primer término, cabe señalar que el artículo 16 de la aludida ley N°  21.040, crea los servicios locales  de educación pública como “órganos públicos funcional y territorialmente descentralizados, con personalidad jurídica y patrimonio propios, los que se relacionarán con el Presidente de la República a través del Ministerio de Educación”, y que, además, cuentan con su propio presupuesto aprobado a nivel de capítulo, según lo dispone la ley N° 21.395, de Presupuestos del Sector Público del año 2022 -en términos similares a años anteriores-.

Luego, el artículo 28 de la ley N° 21.040 señala que “Los Servicios Locales estarán sujetos a las normas del decreto ley N° 1.263, de 1975, sobre Administración Financiera del Estado y sus disposiciones complementarias”.

Enseguida, el inciso primero de su artículo cuarto transitorio, dispuso el traspaso del servicio educacional que prestan las municipalidades, directamente o a través de las corporaciones municipales creadas de conformidad al decreto con fuerza de ley N° 1-3.063, de 1980, del Ministerio del Interior, a los mencionados Servicios Locales de Educación Pública, en la oportunidad, forma y condiciones establecidas en los artículos transitorios que le siguen.

Así, el inciso primero de su artículo octavo transitorio, señala -con las excepciones indicadas en dicha preceptiva- que el 1 de enero del año siguiente a la fecha de entrada en funcionamiento de un SLEP, se le “traspasará, por el solo ministerio de la ley, el servicio educacional que prestan las municipalidades, directamente o a través de corporaciones municipales”, lo cual “comprenderá los bienes muebles e inmuebles, recursos financieros y personas asociadas a la prestación de dicho servicio, de conformidad a las disposiciones transitorias siguientes”.

Seguidamente, debe considerarse lo establecido en el inciso segundo del artículo noveno transitorio, en relación a su artículo tercero transitorio, en orden a que los SLEP serán los sucesores legales de la municipalidad, o la corporación municipal en su caso, en la calidad de sostenedor del establecimiento educacional, a contar de la fecha del traspaso del servicio educacional.

Por otra parte, cabe destacar que, entre los recursos financieros que perciben los establecimientos educacionales del sector municipal -ya sea que se administren directamente por los municipios o a través de las referidas corporaciones-, se encuentra la subvención fiscal del decreto con fuerza de ley N° 2, de 1998, del Ministerio de Educación, sobre Subvención del Estado a Establecimientos Educacionales. 

Luego, conforme al inciso primero de su artículo 3°, estos recursos estarán afectos al cumplimiento de los fines educativos y sólo podrán destinarse a aquellos actos o contratos que tengan por objeto directo y exclusivo el cumplimiento de dichos fines.

Su artículo 50 establece las infracciones menos graves y graves en que pueden incurrir los sostenedores, y que darán lugar a la aplicación de sanciones administrativas por parte de la autoridad.

Enseguida, el inciso primero de su artículo 51 prescribe que “Si se detectaren infracciones que pudieran significar reintegros de hasta un 20% de la subvención mensual, podrá el Secretario Regional Ministerial de Educación ordenarlos sin forma de proceso, a petición del sostenedor. De igual manera podrá procederse en el caso de reintegros de mayor monto cuando se trate de la primera de la primera infracción y el sostenedor la haya informado espontáneamente”.

A contrario sensu, cuando no se dan los presupuestos de la norma antes referida, los reintegros al MINEDUC solo tendrán lugar previo procedimiento administrativo (aplica criterio de los dictámenes N°s. 85.207, de 2013 y 94.456, de 2014).

A su turno, es útil recordar que el artículo 4° de la ley N° 20.248, que establece la Ley de Subvención Escolar Preferencial (SEP), prescribe que tendrán derecho a la subvención que se crea en su artículo 1°, los establecimientos educacionales regidos por el aludido decreto con fuerza de ley Nº 2, de 1998, que impartan enseñanza regular diurna, y cuyo sostenedor haya suscrito con el Ministerio de Educación el convenio de igualdad de oportunidades y excelencia educativa a que se refiere su artículo 7º.

Por su parte, el inciso cuarto de su artículo 7° bis dispone que de no proceder la renovación de tales convenios, el sostenedor deberá acreditar el cumplimiento de todas las obligaciones generadas durante su vigencia, así como el hecho de haber destinado la totalidad de las subvenciones y aportes recibidos a las medidas comprendidas en el Plan de Mejoramiento Educativo a que se refiere la letra e) de su artículo 6°. En caso que dichos recursos no hubiesen sido destinados a la finalidad señalada, estos deberán ser restituidos.

En concordancia con lo anterior, el artículo trigésimo tercero transitorio de la citada ley N° 21.040, dispone que el Ministerio de Educación, después del traspaso del servicio educacional, solicitará a las municipalidades o corporaciones municipales respectivas que acrediten haber ejecutado todas las obligaciones generadas de acuerdo a la etapa de cumplimiento de los referidos convenios, así como el hecho de haber destinado la totalidad de las subvenciones y aportes recibidos a las medidas comprendidas en el Plan de Mejoramiento Educativo, con el fin de poner término a dichos convenios.

Agrega que “en caso de que tales recursos no hubiesen sido destinados a la finalidad señalada, deberán ser restituidos, sin perjuicio de la responsabilidad civil, penal o administrativa que corresponda. Desde que se produzca el traspaso del servicio educacional, de acuerdo a lo establecido en el artículo octavo transitorio, el Ministerio de Educación procederá a celebrar nuevos convenios” con los SLEP.

Por otra parte, cabe tener presente lo dispuesto en el párrafo final del primer inciso del artículo 7° de la ley N° 21.395, de Presupuestos del Sector Público del año 2022, que, en términos similares a años anteriores señala que, “Con todo, los saldos de recursos transferidos no utilizados por los organismos receptores deberán ser ingresados a rentas generales de la Nación antes del 31 de enero del año siguiente”.

Al respecto, el dictamen N° 43.624, de 2017, concluyó que la señalada norma no tiene aplicación en aquellos supuestos en que al término del ejercicio presupuestario respectivo, el plazo de ejecución de las actividades previstas en el acto o convenio de transferencia aún está vigente o ha sido prorrogado, en cuyo caso no procede su restitución a rentas generales de la Nación, ya que dichos haberes deberán continuarse empleando en el fin para el cual fueron previstos.

Finalmente, cabe mencionar que desde el año 2018 las sucesivas leyes de presupuestos han ido consagrando recursos en los Programas 02 sobre “Servicio Educativo”. Así, en esa anualidad se contempló presupuesto para los SLEP de Barrancas, Puerto Cordillera, Huasco y Costa Araucanía. Seguidamente, desde el 2020 para los SLEP de Chinchorro, Gabriela Mistral y Andalién Sur, y a partir del 2021, respecto de los SLEP de Atacama, Valparaíso, Colchagua y Llanquihue.

2. Análisis y conclusión

Como puede advertirse de la normativa precitada, la regla general es que tratándose de los SLEP que aún no se les ha traspasado el servicio educacional, los saldos de los recursos financieros en estudio deberán ser transferidos al Servicio Local de Educación Pública respectivo, por el solo ministerio de la ley, a contar del 1 de enero del año siguiente a la fecha de su entrada en funcionamiento.

No obstante, se exceptúan los recursos no utilizados a la fecha del traspaso, provenientes de transferencias de recursos conforme lo dispone el precitado artículo 7° de la ley de presupuestos del sector público para el año 2022, en la medida que se cumplan las condiciones a que se refiere el citado dictamen N° 43.624, de 2017, en cuyo caso su destino corresponde a Rentas Generales de la Nación.

También se exceptúan aquellos caudales que, a la aludida data, no hubiesen sido destinados a su finalidad legal y que por normativas especiales, ha sido requerida su restitución por quienes dichas preceptivas expresamente señalaren, como es el caso, por ejemplo, de los saldos de las subvenciones contempladas en el citado decreto con fuerza de ley N° 2, de 1998, y de la subvención escolar preferencial de la ley N° 20.248, que deben ser reintegrados al Ministerio de Educación.

Finalmente, respecto de los SLEP que a la fecha del presente dictamen ya se les traspasó el servicio educacional y que han ejercido o se encuentran ejerciendo sus funciones con dineros previstos en la ley de presupuestos, sus saldos de recursos financieros -que no fueron entregados oportunamente al Servicio Local de Educación Pública respectivo-, deberán ser ingresados a Rentas Generales de la Nación, conforme lo dispone el precitado artículo 7° de la ley de presupuestos del sector público para el año 2022. Ello, sin perjuicio de las eventuales responsabilidades que correspondiere hacer efectivas.

III.  Sobre  el  mecanismo  de traspaso de tales recursos financieros a los SLEP

1. Fundamento jurídico

Sobre el particular, acorde con el artículo vigésimo primero transitorio de la indicada ley N° 21.040, las municipalidades o corporaciones municipales deberán remitir al MINEDUC toda la información que sea necesaria para el adecuado traspaso del servicio educacional, con una anticipación de al menos seis meses antes de la entrada en funcionamiento del SLEP respectivo.

Su artículo vigésimo segundo transitorio, inciso primero, dispone en lo que interesa, que al menos dos meses antes de la entrada en funcionamiento de un SLEP, el MINEDUC deberá dictar una o más resoluciones de traspaso que individualicen los bienes muebles e inmuebles y personal que le serán traspasados, o entregados en comodato.

Asimismo, el inciso primero de su artículo vigésimo tercero transitorio, preceptúa que “Dentro de los sesenta días siguientes al traspaso del servicio educacional, se constituirá en cada establecimiento traspasado” un funcionario del SLEP respectivo, “quien deberá levantar un acta de traspaso de bienes y recursos financieros” antes indicados. Agrega su inciso tercero que “En caso que existan diferencias entre la resolución de traspaso y el levantamiento del acta, y de ello se derivare alguna eventual infracción a la ley, se oficiarán los antecedentes que correspondan a los organismos públicos competentes”.

Por otra parte, las letras b) y c) de su artículo vigésimo cuarto transitorio prevén, respectivamente, que el plan de transición que las municipalidades o corporaciones de que se trata pueden suscribir con el MINEDUC deberá contemplar, a lo menos, la “Especificación de estrategias y acciones a adoptar para el adecuado traspaso del servicio educacional, en especial respecto de sus  bienes muebles e inmuebles, recursos financieros y personal”, y los “Objetivos financieros a alcanzar por la respectiva municipalidad, hasta antes del traspaso del servicio educacional”.

Luego, conforme a la letra h) de su artículo vigésimo quinto transitorio, en los convenios de ejecución del citado Plan de Transición, se debe estipular la obligación de la municipalidad o corporación municipal, en lo que interesa, “de cumplir con los objetivos financieros del Plan de Transición, dentro de los que se deberá considerar un adecuado balance entre ingresos y gastos y el pago de las deudas originadas por la prestación del servicio educacional, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo trigésimo transitorio”.

En relación con lo anterior, cabe recordar lo concluido en el dictamen N° E68317, de 2021, en el sentido que los SLEP no se encuentren facultados para pagar las deudas generadas por la administración anterior del servicio educacional, ya que el traspaso comprende únicamente los bienes muebles e inmuebles, recursos financieros y personas asociadas a la prestación de dicho servicio, sin que incluya las referidas deudas, pues, conforme a la ley N° 21.040, los municipios y corporaciones municipales son los únicos y exclusivos responsables de aquellas.

Finalmente, de acuerdo al inciso segundo del precitado artículo vigésimo quinto transitorio, en lo que importa, “Una vez suscritos los convenios de ejecución, éstos deberán ser remitidos a la Superintendencia de Educación para su conocimiento. Asimismo, a ésta le corresponderá fiscalizar, de conformidad a la ley, el cumplimiento de las obligaciones establecidas en cada convenio”.

2. Análisis y conclusión

Como puede advertirse de la normativa precitada, los saldos de los recursos financieros en estudio, deben estar identificados en el acta de traspaso que se debe confeccionar de acuerdo al artículo vigésimo tercero transitorio de la ley N° 21.040, y cotejarse con la información proporcionada al MINEDUC por las anotadas municipalidades o corporaciones municipales conforme a su artículo vigésimo primero transitorio.

En ese sentido, corresponde al Ministerio de Educación y a la Superintendencia de Educación, velar por el cumplimiento de las disposiciones antes referidas, para lo cual conforme a los artículos 3°, inciso segundo, 5°, inciso segundo y 8° de la ley N° 18.575, deberán coordinarse entre sí, con la debida diligencia y oportunidad, a fin de adoptar en el más breve plazo las medidas necesarias para el asegurar el adecuado traspaso del servicio educacional.

Finalmente, en cuanto al procedimiento para la transferencia de los recursos financieros desde las municipalidades o corporaciones municipales a los SLEP, corresponde que los municipios realicen los ajustes presupuestarios respectivos para su traspaso, debiendo a su vez la Dirección del Presupuestos del Ministerio de Hacienda adoptar las medidas pertinentes a fin de que tales caudales sean incorporados al presupuesto de los respectivos Servicios Locales de Educación Pública.

Similares ajustes deberán efectuar los municipios a fin de reintegrar a Rentas Generales de la Nación los recursos no traspasados a la fecha a los SLEP respectivos.

Saluda atentamente a Ud.


JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República