Dictamen N° E205671

Texto del dictamen

Nº E205671                               Fecha: 20-IV-2022

I. Antecedentes

Se ha dirigido a esta Contraloría General la Superintendencia de Educación, solicitando la reconsideración del dictamen N° E40322, de 2020, por el cual se concluyó que ese organismo no se ajustó a derecho al declarar improcedentes los recursos administrativos impetrados por la señora Norka Silva Morales, en contra de la resolución de término de un procedimiento sancionatorio incoado por la Dirección Regional de la Superintendencia de Educación de la Región de La Araucanía.

En particular, se precisó que la habilitación para interponer esos recursos se fundamentaba en que el referido procedimiento administrativo tuvo su origen en una denuncia de la persona individualizada y en que la ley N° 20.529 -sobre sistema nacional de aseguramiento de calidad de la educación parvularia, básica y media y su fiscalización- considera a los denunciantes como directamente interesados.

Conferido traslado al efecto a doña Norka Silva Morales, esta ha solicitado que se confirme el mencionado dictamen N° E40322, y que se revise la legalidad del aludido procedimiento sancionatorio.

II. Fundamento jurídico

En primer término, cabe recordar que a la Superintendencia de Educación, con arreglo al artículo 57 de la ley N° 20.529, le corresponde recibir las denuncias y los reclamos que se formulen por los miembros de la comunidad educativa u otros directamente interesados, que se refieran a materias de su competencia.

Para los efectos de dicha ley, su artículo 58 entiende por denuncia “el acto escrito u oral por medio del cual una persona o grupo de personas directamente interesadas y previamente individualizadas ponen en conocimiento de la Superintendencia una eventual irregularidad, con el objeto de que ésta investigue y adopte las medidas que correspondan”.

Luego, respecto de la resolución de término del procedimiento contemplado en los artículos 57 y siguientes de la ley N° 20.529, esta solamente regula, en su artículo 84, la impugnación de la resolución que dicte el director regional que aplique una sanción, ante el Superintendente de Educación.

A su vez, es necesario tener presente que el artículo 10 de la ley N° 18.575 establece que se podrá interponer “siempre” el recurso de reposición ante el mismo órgano del que hubiere emanado el acto respectivo y, cuando proceda, el recurso jerárquico ante el superior correspondiente. La facultad de los interesados de interponer esos recursos también es reconocida por los artículos 15 y 59 de la ley N° 19.880, aplicable supletoriamente, según su artículo 1°, a los procedimientos administrativos especiales.

Si bien, por regla general, una denuncia no implica por parte del denunciante un interés directo en el respectivo asunto, en los procedimientos seguidos con ocasión de los artículos 57 y siguientes de la ley N° 20.529, el legislador ha previsto que aquella sea efectuada por quienes tengan un interés directo.

Siendo ello así, el dictamen N° E40322, de 2020, concluyó que el denunciante que ha dado lugar a un procedimiento sancionatorio regulado en la citada ley N° 20.529, en su calidad de interesado, se encuentra habilitado para interponer los recursos de reposición y jerárquico, cuando procedan, en contra de la correspondiente resolución de término.

III. Análisis y conclusión

En el contexto reseñado y en atención a los claros términos en que el legislador ha regulado la materia, la solicitud de reconsideración debe necesariamente ser desestimada.

Sin perjuicio de lo anterior, se realizarán a continuación algunas precisiones en relación con las alegaciones de la institución recurrente.

Primeramente, la Superintendencia de Educación sostiene que la ley N° 20.529 regula en forma separada los procedimientos vinculados con las etapas de denuncias, fiscalización y sancionatoria, y que en esta última el denunciante no tendría intervención.

Al respecto, cabe reiterar que, como se indicara, en el caso específico de los aludidos procedimientos seguidos al amparo de la ley N° 20.529, el legislador ha regulado la denuncia de forma particular, concibiéndola, en su artículo 58, como aquella efectuada por personas directamente interesadas en que la Superintendencia investigue una eventual irregularidad y adopte las medidas que correspondan.

Pues bien, considerando lo anterior y que el propio legislador ha previsto que el objeto de una denuncia ante la Superintendencia de Educación no es tan solo que esta investigue los hechos denunciados, sino que adopte las medidas que procedan, cabe afirmar que el denunciante es interesado tanto respecto de la fiscalización correspondiente, como de las sanciones o medidas que se dispongan como consecuencia de ello.

De esta forma, no resulta atendible lo planteado por la recurrente en el sentido de que la participación del denunciante en el procedimiento administrativo en comento concluye junto con la etapa de fiscalización de los hechos a que se refiere la denuncia, pues una de las finalidades de esta, y por tanto del denunciante, es que se dispongan medidas al respecto, entre las cuales cabe considerar precisamente la determinación de sanciones cuando corresponda.

En consecuencia, si en un caso concreto y atendida la proximidad con los hechos infraccionales en la que se encuentra una persona, la Superintendencia le reconoce la calidad de interesado al momento de tramitar la denuncia, no hay elementos normativos para concluir que dicha condición jurídica se limite solo a esa fase de fiscalización, pues ello importaría desconocer los efectos derivados de la anotada calidad en el procedimiento administrativo originado precisamente como consecuencia de la denuncia deducida por el interesado.

La Superintendencia de Educación también sostiene que los denunciantes no solo serían los interesados, invocando al efecto el artículo 48 del texto legal en análisis, según el cual esa entidad “proporcionará información, en el ámbito de su competencia, a las comunidades educativas y otros usuarios e interesados, y atenderá las denuncias y reclamos de éstos, aplicando las sanciones que en cada caso corresponda”.

Sobre este punto, procede aplicar el principio de interpretación conforme al cual el contexto de la ley sirve para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia. Así, lo dispuesto en la norma invocada no puede aplicarse de manera aislada sino en concordancia con el citado artículo 57, que prescribe que la Superintendencia atenderá denuncias de cualquier persona “interesada”, en conformidad con esa ley, como asimismo con el concepto de denuncia que ese texto legal contempla, que supone un acto de una o más personas “directamente interesadas”.

En consecuencia, corresponde a la Superintendencia determinar, en la situación concreta, si el denunciante tiene la condición de interesado para efectos de dar tramitación a la denuncia. Naturalmente, en aquellos casos en que la persona no sea directamente interesada y, por ende, no se dé curso a la denuncia, ello no impide a dicho organismo público ponderar la iniciación de una fiscalización de oficio si los antecedentes aportados por ese tercero lo ameritan, a juicio de la propia Superintendencia. 

La entidad recurrente reclama que no resultaría aplicable la ley N° 19.880 a los procedimientos previstos en la ley N° 20.529, ya que estos estarían especialmente reglados, y que el artículo 84 de ese texto legal prevé la posibilidad de impugnar la resolución del director regional respectivo que aplique una sanción al sostenedor que ha actuado irregularmente, sin regular la interposición de otros recursos.

En relación con este aspecto, es del caso consignar que la disposición citada por la Superintendencia no limita la procedencia del recurso administrativo, estableciendo en términos genéricos la posibilidad de reclamar ante el Superintendente. A su turno, el artículo 85 prevé una reclamación contenciosa administrativa ante la Corte de Apelaciones respecto de los “afectados que estimen que las resoluciones del Superintendente no se ajustan a la normativa educacional”, nuevamente sin restringir su procedencia al interesado contra quien se dispone una medida sancionatoria.

En cualquier caso, aun de existir una falta de regulación respecto de los sujetos legitimados para impugnar un acto administrativo, por ser compatible con la naturaleza del procedimiento especial, corresponde aplicar supletoriamente las disposiciones de la ley N° 19.880, cuerpo legal que regula expresamente los sujetos que tienen la calidad de interesados, a quienes se reconocen las facultades de intervención en el procedimiento derivadas de esa posición jurídica.

En otro orden de ideas, se esgrime que de aceptarse la interposición de recursos por parte del denunciante existiría una superposición de plazos diferentes tanto para el denunciante como para el sostenedor denunciado, junto al riesgo de decisiones contradictorias.

Al respecto, cumple indicar que ello no resulta atendible, pues se trata del mismo organismo que debe resolver los recursos que se presenten, el cual debe actuar con sujeción a los principios de responsabilidad, eficiencia, eficacia, coordinación, unidad de acción, impulsión de oficio del procedimiento, impugnabilidad de los actos administrativos, entre otros, contemplados en los artículos 3° y siguientes de la ley N° 18.575, a fin de cumplir debidamente con sus obligaciones. Asimismo, corresponde dar aplicación a lo previsto en el artículo 55 de la ley N° 19.880, que ordena notificar de la interposición de un recurso administrativo a los demás interesados que hubieren participado en el procedimiento.

Por otra parte, la Superintendencia de Educación invoca la dificultad que constituiría en la gestión institucional de esa superintendencia la admisión de recursos interpuestos por denunciantes, pues “implicaría un aumento exponencial de múltiples y variadas gestiones internas”.

En cuanto al punto precedente, cumple manifestar que, siendo ello atendible, lo reseñado constituye un aspecto que escapa al análisis jurídico pertinente, por lo que no resulta posible variar lo resuelto.

En todo caso, conviene señalar que la racionalización de la carga de trabajo respecto de la atención de denuncias debe efectuarse revisando, en primer término, si quien la efectúa tiene precisamente la calidad de interesado y, luego, determinando si existe fundamento suficiente que amerite iniciar un proceso de fiscalización, decisión esta última en la que teniendo la Superintendencia un importante espacio de apreciación, debe ejercerse atendiendo la plausibilidad del hecho denunciado y su relevancia, en el contexto de los recursos con que cuenta la institución para gestionar los múltiples requerimientos que recibe.

Finalmente, en relación con la revisión del procedimiento sancionatorio llevado a cabo por la Dirección Regional de la Superintendencia de Educación de la Región de La Araucanía originado con ocasión de la denuncia efectuada por la señora Silva Morales, cumple reiterar lo señalado en el dictamen N° E40322, de 2020, en el sentido que no procede emitir un pronunciamiento en tanto se encuentren pendientes de resolución los recursos administrativos correspondientes.

Saluda atentamente a Ud.,


JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República