Dictamen N° 20537

Texto del dictamen

N° OF20537               Fecha: 30-01-2026

I. Antecedentes

A través de su dictamen Nº E394033, de 2023, y frente a una presentación de Salud y Vida S.A., esta Contraloría General concluyó, en lo que interesa, que la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB), para efectos de determinar el incumplimiento de la dotación mínima del personal manipulador de alimentos, debía ceñirse a las bases que regularon la licitación pública ID Nº 85-18-LR20, que fija tal dotación respecto de cada establecimiento educacional o RBD.

En esta oportunidad, don Jorge Meneses Rojas, en representación de Servicios Alimenticios Hendaya S.A.C., solicita la reconsideración del mencionado pronunciamiento, reiterando lo sostenido en su oportunidad por la empresa mencionada en el párrafo precedente, en orden a que el cálculo de dicha dotación mínima debería efectuarse en relación con cada unidad territorial (UT), y no por establecimiento educacional. Expone que ello se desprendería de una respuesta entregada por la JUNAEB a una consulta formulada en la correspondiente etapa del proceso concursal.

A su turno, los señores Cristian Baquedano Marceli y Juan Lagos Castillo, ambos en representación de Salud y Vida S.A., también requieren que se reconsidere lo concluido en ese dictamen, reiterando las alegaciones que antes formularon.

Requerido su parecer, la JUNAEB manifestó, en síntesis, que para la determinación de los incumplimientos referentes a la dotación mínima del personal manipulador se ajustó a lo dispuesto en forma expresa en el literal B.1.3 del apéndice Nº 4, en concordancia con el anexo Nº 9 de las bases de licitación.

II. Fundamento jurídico

Sobre el particular, cabe señalar que el artículo 10 de la ley Nº 19.886 prevé, en su inciso tercero y en lo pertinente, que los procedimientos de licitación se realizarán con estricta sujeción, de los participantes y de la entidad licitante, a las bases administrativas y técnicas que la regulen.

Por su parte, el decreto Nº 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda, reglamento vigente a la época de la contratación de que se trata, prescribe, en su artículo 22, Nº 11, que las bases deberán contener, en lenguaje preciso y directo, la determinación de las medidas a aplicar en los casos de incumplimiento del proveedor y de las causales expresas en que dichas medidas deberán fundarse, así como el procedimiento para su aplicación.

Añade su artículo 79 ter, inciso primero, que, en caso de incumplimiento por parte de los proveedores de una o más obligaciones establecidas en las bases y en el contrato, la entidad podrá aplicar multas, cobrar la garantía de fiel cumplimiento, terminar anticipadamente el contrato o adoptar otras medidas que se determinen, las que deberán encontrarse previamente establecidas en las bases y en el contrato.

De las normas citadas se desprende que uno de los principios aplicables a los procesos de contratación administrativa es el de estricta sujeción a las bases, el que rige tanto el desarrollo del proceso licitatorio como la ejecución del correspondiente contrato y dicho instrumento, en conjunto con la oferta del adjudicatario, integran el marco jurídico de los derechos y obligaciones de la Administración y del proveedor, a fin de respetar la legalidad y transparencia que deben primar en los contratos que celebren (aplica los dictámenes Nºs. 14.255 y 21.564, ambos de 2019).

De este modo, para determinar las obligaciones del contratista, los incumplimientos en que pueda incurrir y la aplicación de las medidas que procedan, en su caso, ha de estarse a lo previsto en los documentos por los que se rigió la respectiva contratación.

III. Análisis

1. Respecto de la forma de determinar la dotación mínima del personal manipulador de alimentos.

Ahora bien, para atender la consulta de la recurrente, es preciso tener en cuenta que el anexo N° 9, “Programación Referencial de Productos Alimenticios, JUNAEB, JUNJI e INTEGRA”, establece, entre otros, los productos alimenticios que deben ser preparados y entregados a cada RBD o establecimiento educacional, en cuyo archivo referente al personal manipulador se singulariza la dotación mínima de trabajadoras exigida, señalándose la unidad territorial correspondiente y la cantidad a proveer, diferenciada por cada institución en la que se presta el servicio de alimentación, es decir, la cantidad mínima de personal exigido para la JUNAEB, para la JUNJI y para INTEGRA.

Asimismo, dicho anexo prevé que la dotación mínima de manipuladoras de alimentos debe contabilizarse y cumplirse en relación con cada una de las instituciones en las que se presta el servicio de alimentación.

Enseguida, cabe recordar que el punto B.1.3 del apéndice Nº 4 de las bases de la licitación pública de que se trata, referente a la dotación mínima del personal manipulador de alimentos, dispone que “Al inicio de la entrega de los servicios, el prestador deberá contratar el personal manipulador(a) de alimentos para la UT asignada, siendo la dotación mínima aquella establecida en el anexo Nº 9 de las bases de licitación”.

Añade esa disposición, en lo que interesa, que el cálculo realizado en el referido anexo Nº 9, para efectos de la dotación mínima, corresponde “para la JUNAEB, a una (1) manipuladora por cada setenta (70) productos alimenticios de almuerzo por RBD, según la programación referencial de producto alimenticio. Para sala cuna, de JUNJI e INTEGRA, corresponde a una (1) manipuladora por cada cuarenta (40) productos alimenticios de almuerzo por RBD, y para el nivel medio, la misma proporción para la JUNAEB”, puntualizando que, para todos los efectos, tal número regulará la cantidad de manipuladoras que deberán estar contratadas en cada unidad territorial como conjunto.

En este contexto, resulta necesario precisar que, de acuerdo con lo indicado en forma expresa en el aludido apéndice Nº 4, el prestador tiene la obligación de mantener una dotación mínima de manipuladoras por cada establecimiento educacional o RBD, siendo distinta tal cantidad para sala cuna, para el nivel medio y para la JUNAEB y que será la suma de ese personal la que regulará la cantidad total a contratar en cada UT.

De ello, se colige que el criterio rector que la JUNAEB tuvo en consideración para determinar la dotación mínima de trabajadoras fue en función de las raciones alimenticias que deben ser preparadas y entregadas en cada establecimiento educacional -diferenciando cada institución en particular en la que se presta el servicio de alimentación-, y no la UT, como lo sostiene la firma reclamante.

De este modo, para los efectos de determinar si ha existido un incumplimiento de la dotación mínima de manipuladoras, debe tenerse en consideración lo dispuesto en el anotado punto B.1.3 del apéndice Nº 4, que la fija respecto de cada establecimiento educacional o RBD correspondiente a JUNAEB, a JUNJI y a INTEGRA.

2. Sobre la eventual modificación de las bases a través de la respuesta a una consulta formulada por un oferente

Sobre el particular, es necesario precisar que cualquier modificación que se pretenda efectuar a las bases de licitación, debe llevarse a cabo mediante un acto administrativo totalmente tramitado.

Ahora bien, y en lo referente a la eventual modificación de las bases de licitación a la que alude la empresa Servicios Alimenticios Hendaya S.A.C., es del caso señalar que, del examen de los antecedentes tenidos a la vista, aparece que en la etapa de consultas uno de los participantes solicitó que -dado que en la paleta “Personal Manipulador” se entregaban datos de trabajadores por UT- se abriera el dato a RBD o establecimiento educacional.

Frente a ello, la JUNAEB, sin atender la consulta específica, señaló que el cálculo del índice del personal manipulador era por UT, reiterando con ello lo previsto en el punto B.1.3 del ya citado apéndice N° 4.

Como puede advertirse, la respuesta proporcionada por la JUNAEB, en la especie, no importó una modificación de las bases de licitación

IV. Conclusión

En mérito de lo expuesto, y considerando que la JUNAEB se ajustó a lo señalado en las bases respectivas respecto de los aspectos reclamados, debe desestimarse la petición de reconsideración de las empresas recurrentes.

Saluda atentamente a Ud.,


VÍCTOR HUGO MERINO ROJAS
Contralor General de la República (S)