Dictamen N° E189803

Texto del dictamen

Nº E189803                     Fecha: 01-III- 2022

I. Antecedentes

La Directora de Aeropuertos consulta sobre la posibilidad de invertir recursos de ese servicio en la ejecución de obras de infraestructura para uso aeronáutico en terrenos fiscales destinados a las Fuerzas Armadas, Carabineros de Chile, Policía de Investigaciones de Chile y al Servicio Agrícola y Ganadero.

Asimismo, requiere que se informe sobre la factibilidad de ejecutar obras de infraestructura de altura en aeródromos o helipuertos privados de uso público, con recursos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR).

Para atender la presentación en comento, se tuvo a la vista lo informado por el Ministerio de Bienes Nacionales, el Ministerio de Obras Públicas, la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo y la Dirección de Presupuestos.

II. Sobre la posibilidad de invertir recursos de la Dirección de Aeropuertos en la ejecución de obras para uso aeronáutico en terrenos fiscales destinados a las Fuerzas Armadas, Carabineros de Chile, Policía de Investigaciones de Chile y al Servicio Agrícola y Ganadero

1. Fundamento jurídico

Sobre el particular, conforme a los artículos 11, 13 y 20 del decreto con fuerza de ley N° 850, de 1997, del Ministerio de Obras Públicas, a la Dirección de Aeropuertos (DAP) como órgano dependiente de la Dirección General de Obras Públicas, le corresponde “la realización del estudio, proyección, construcción, reparación y mejoramiento de los aeropuertos, comprendiéndose pistas, caminos de acceso, edificios, instalaciones eléctricas y sanitarias y, en general, todas sus obras complementarias. Se entiende por pistas las canchas de aterrizaje y despegue, las calles de carreteo y las losas de estacionamiento”.

Por su parte, el inciso primero del artículo 1° del decreto ley N° 1.939, de 1977, establece que las facultades de adquisición, administración y disposición sobre los bienes del Estado o fiscales que corresponden al Presidente de la República, las ejercerá por intermedio de esa secretaría de Estado, sin perjuicio de las excepciones legales.

A continuación, su artículo 55 indica que “En relación con su administración, los bienes del Estado podrán ser objeto de destinaciones, concesiones de uso, afectaciones y arrendamientos”.

En tanto, el artículo 56 previene que mediante la destinación se asigna uno o más bienes del Estado a la institución que los solicita, con el objeto de que los emplee en el cumplimiento de sus fines propios.

Añade su inciso tercero, que todos los gastos que provengan de reparaciones, conservación y ejecución de obras serán de cargo exclusivo de los destinatarios.

Su inciso quinto agrega que “Los bienes destinados deberán ser empleados exclusivamente en el objeto para el cual se solicitaron. Si por cualquier motivo dejaren de utilizarse en dicho objeto, deberán ser puestos de inmediato a disposición del Ministerio de Bienes Nacionales para su debida administración”.

Como se aprecia, la destinación tiene por objeto reservar los bienes fiscales a un uso determinado que sea acorde con los fines propios del respectivo órgano público, lo que implica, a su vez, que el beneficiario debe administrarlos en los términos y bajo las condiciones que establece el referido artículo 56 del decreto ley N° 1.939, así como el acto administrativo de destinación (aplica dictámenes N°s. 73.045 y 389, ambos de 2014).

No obstante, de manera excepcional y en casos calificados, tales bienes pueden emplearse en una finalidad diversa de la que le corresponde al respectivo servicio, para aprovechar la capacidad ociosa de aquellos, siempre que se trate de asuntos de interés general y ello no signifique un menoscabo para la consecución de los fines del órgano, lo que corresponde calificar a la Administración activa, sin perjuicio de las atribuciones de esta Contraloría General (aplica criterio de los dictámenes N°s. 64.799, de 2010 y 70.776, de 2014).

Finalmente, cabe señalar que la destinación prevista en el citado artículo 56 está concebida únicamente en relación con servicios públicos centralizados, los cuales, por no tener personalidad jurídica propia, deben emplear para su normal funcionamiento los bienes pertenecientes al Fisco (aplica dictamen N° 31.072, de 2001).

2. Análisis y conclusión

De lo expresado se aprecia que los bienes fiscales destinados a reparticiones públicas deben ser empleados en el desarrollo de las funciones que les son propias y, en consecuencia, los gastos por concepto de reparaciones, conservación y ejecución de obras, son de cargo exclusivo de los destinatarios.

Excepcionalmente y en casos calificados, dichos bienes pueden ser utilizados en fines distintos, con el fin de aprovechar su capacidad ociosa, siempre que se trate de asuntos de interés general y ello no entorpezca la marcha del servicio, lo que debe ser ponderado por la Administración.

Con todo, para dicha calificación se deberá contar con un informe favorable del Ministerio de Bienes Nacionales, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 1° del referido decreto ley N° 1.939, de 1977.

Siendo ello así, y concurriendo las anotadas circunstancias calificadas respecto de bienes fiscales destinados a las Fuerzas Armadas, Carabineros de Chile y Policía de Investigaciones de Chile, cabe concluir que, de manera excepcional, la DAP podrá financiar la construcción de obras de infraestructura para uso aeronáutico, en la medida que cuente con recursos para ello y obtenga un informe favorable del Ministerio de Bienes Nacionales.

Ahora bien, en el caso del Servicio Agrícola y Ganadero, al tratarse de un organismo descentralizado, no puede ser beneficiario de la destinación de inmuebles fiscales. Así, atendidas las diversas modalidades en que dicho servicio puede detentar bienes fiscales, esta Contraloría General se abstendrá, en esta oportunidad, de emitir el pronunciamiento solicitado.

III. Sobre la posibilidad de ejecutar obras de infraestructura de altura en aeródromos y helipuertos privados de uso público, con recursos provenientes del FNDR

1. Fundamento jurídico

Al respecto, según los artículos 16, letra f), y 74 de la ley N° 19.175, al gobierno regional le compete resolver la inversión de los recursos que a la región le correspondan en la distribución del FNDR, el cual es un programa de inversiones públicas, con finalidades de desarrollo regional y compensación territorial, destinado al financiamiento de acciones en los distintos ámbitos de desarrollo social, económico y cultural de la región, con el objeto de obtener un desarrollo territorial armónico y equitativo. 

Luego, el artículo 24, letra e), indica que corresponde al gobernador regional “Proponer al consejo regional la distribución de los recursos del o los programas de inversión del gobierno regional, señalados en el artículo 73 de esta ley, conforme a ítems o marcos presupuestarios, así como de las inversiones sectoriales de asignación regional”.

A su vez, la letra e) de su artículo 36 prevé que compete al consejo regional “Distribuir por ítems o marcos presupuestarios, sobre la base de la proposición del gobernador regional, los recursos del o los programas de inversión del gobierno regional que correspondan a la región, conforme al artículo 73 de esta ley y los recursos de los programas de inversión sectorial de asignación regional”, requiriéndose “la aprobación del consejo regional para asignar recursos a proyectos e iniciativas cuyos montos de ejecución superen las 7.000 unidades tributarias mensuales, así como para el financiamiento de estudios preinversionales o diseños que den origen a dichos proyectos e iniciativas”.

Como se advierte, el FNDR está conformado por recursos estatales cuya finalidad es solventar proyectos y programas en los diferentes ámbitos de la infraestructura económica y social de la región para lograr su desarrollo, correspondiéndole a cada gobierno regional decidir sobre su destino, conforme a las reglas y limitaciones que rigen el uso de esos caudales, en especial las que se contienen en las leyes anuales de presupuestos (aplica dictamen N° 49.121, de 1999).

En este contexto, el dictamen N° 4.049, de 2000, concluyó que era procedente invertir recursos del FNDR en la ejecución de obras y adquisición de bienes destinados a mejorar la infraestructura de un aeródromo de propiedad de un club aéreo, por cuanto con dicho proyecto se pretendía contar con instalaciones para prestar un mejor servicio a la ciudad, siendo ello concordante con las finalidades del fondo, al atenderse una necesidad económica social que reviste interés para la comunidad en general.

En el mismo sentido, el dictamen N° 60.740, de 2012, precisó que la DAP cuenta con facultades para realizar la construcción y/o mejoramiento de helipuertos, pudiendo los gobiernos regionales encomendar y financiar con recursos del FNDR la ejecución de tales obras.

2. Análisis y conclusión

En relación con lo consultado, cabe concluir que en la medida que la inversión de que se trate sea concordante con los objetivos del FNDR, atienda una necesidad pública de carácter general y no se encuentre afecta a algunas de las prohibiciones que anualmente las leyes de presupuestos contemplan para el uso de tales recursos, el correspondiente gobierno regional podrá encomendar y financiar la ejecución de obras de infraestructura en altura en aeropuertos y aeródromos privados de uso público con recursos provenientes de dicho fondo.

Además, en el caso de que se acceda al referido financiamiento y con el fin de resguardar el buen uso de los recursos involucrados, el respectivo gobierno regional deberá adoptar las medidas que correspondan a fin de garantizar la disponibilidad del uso del inmueble privado, asegurando que se cumpla con la finalidad de dicha inversión.

Saluda atentamente a Ud.,


JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República