Dictamen N° E189754

Texto del dictamen

Nº E189754                       Fecha: 01-III-2022

I. Antecedentes

Se han dirigido a esta Contraloría General los señores Cristián Robles Cárdenas, Ramón Rivera Ferreira, Sergio Avendaño Aguilar, Hans Cartes Barraza y Luis López Gallardo, todos exfuncionarios de Carabineros de Chile, pensionados en el régimen de la Dirección de Previsión de esa institución, DIPRECA, para solicitar un pronunciamiento que determine si les asiste el derecho a obtener la restitución de los excedentes generados por el Fondo de Revalorización de Pensiones que regula la ley N° 15.386, al que aportan las entidades adscritas a ese régimen previsional. Por su parte, la Superintendencia de Pensiones envió a este Organismo Fiscalizador, por corresponderle su conocimiento, una presentación de don Héctor Cifuentes Castro, quien reitera esa petición.

Los interesados manifiestan que durante años, en su condición de imponentes de DIPRECA, fueron afectados por excesivos descuentos en sus remuneraciones destinados a financiar dicho fondo. Sostienen que en la actualidad los remanentes del mismo resultan desproporcionados e improcedentes, pues el objetivo de tal fondo se ha ido eliminando por la aplicación de un sistema automático de reajustabilidad, sin que haya disminuido el monto de los aportes que lo conforman, por lo que estiman que les correspondería percibir la devolución de los aludidos excedentes.

Asimismo, consultan acerca de la legalidad de lo dispuesto por la ley N° 21.289, Ley de Presupuestos del Sector Púbico, correspondiente al año 2021 -en cuanto establece que los excedentes del aludido fondo deberán cubrir las indemnizaciones de desahucio de Carabineros de Chile que no alcancen a ser financiadas-, puesto que ese gasto no se encuentra previsto en la ley N° 15.386.

Requeridas, la Superintendencia de Seguridad Social y la Dirección de Presupuestos señalan que, a su juicio, no es posible acceder a la devolución de los remanentes que se reclama, por cuanto la ley no contempla entre los fines a que deben ser destinados los recursos del citado fondo, la distribución de estos a los imponentes de las entidades afectas al mismo.

Añaden que tanto la Ley de Presupuestos del sector público del año 2020, como la del 2021, disponen, en las glosas que indican, que el déficit del Fondo de Desahucio de Carabineros de Chile sea financiado con los excedentes del Fondo de Revalorización de Pensiones de que se trata.

II. Fundamento jurídico

Sobre el particular, procede mencionar que el artículo 1°, inciso primero, de la ley N° 15.386, creó el Fondo de Revalorización de Pensiones, con el objeto de financiar un régimen de pensiones mínimas, compensar el deterioro sufrido por las pensiones de regímenes previsionales a causa de la desvalorización monetaria y mantener sus montos revalorizados de acuerdo con las disposiciones que indica.

El artículo 2° de ese cuerpo legal previene que los recursos del aludido Fondo -compuesto por los aportes que se señalan en su artículo 11°, entre los que se contemplan los descuentos de las remuneraciones que indica-, se aplicarán a financiar, en primer término y de preferencia, el mayor gasto que le signifique a las Instituciones de Previsión afectas al Fondo, el régimen de pensiones mínimas que a que se refiere su artículo 26° y, en segundo lugar, a revalorizar las pensiones que no excedan del monto que allí se expresa, manteniendo su valor adquisitivo.

Por su parte, el artículo 3°, inciso cuarto, del mencionado texto legal, dispone que los excedentes anuales del Fondo incrementarán los recursos del ejercicio siguiente.

Expuesto aquello, resulta conveniente destacar que, con posterioridad a la publicación de la citada ley, el artículo 14 del decreto ley N° 2.448, de 1978, estableció un reajuste automático para todas las pensiones de los regímenes previsionales de las cajas de previsión, del Servicio de Seguro Social y de las Mutualidades de Empleadores de la ley N° 16.744, en el porcentaje que indica y en los periodos que señala. Este mismo reajuste también se dispuso en el artículo 2° del decreto ley N° 2.547, de 1979, respecto de las pensiones de la Caja de Previsión de la Defensa Nacional y de la Dirección de Previsión de Carabineros de Chile.

A su turno, corresponde hacer presente que la partida 05, capítulo 31, programa 01, glosa 29, de la ley N° 21.192 -Ley de Presupuestos del Sector Púbico del año 2020- indica, en lo pertinente, que “En la medida que el Fondo de Desahucio de Carabineros de Chile no alcance a financiar las indemnizaciones del mismo, correspondientes al año 2020 o del año anterior, se podrán financiar dichas obligaciones con el excedente acumulado al cierre del año 2020 del Fondo de Revalorización de Pensiones de la Ley N° 15.386”, en las condiciones que señala. Este mismo precepto se reiteró luego para el 2021 en la partida 05, capítulo 31, programa 01, glosa 27, de la ley N° 21.289 -Ley de Presupuestos del Sector Público de esa anualidad-.

III. Análisis y conclusión

Como se puede advertir, el Fondo de Revalorización de Pensiones de la ley N° 15.386 fue creado en el año 1963 con dos objetivos: complementar el otorgamiento de las pensiones mínimas a que se refiere su artículo 26°, y compensar el deterioro sufrido por las pensiones de regímenes previsionales a causa de la desvalorización monetaria y mantener sus montos revalorizados.

Ahora bien, los artículos 14 del decreto ley N° 2.448, de 1978, y 2° del decreto ley N° 2.547, de 1979 -que determinaron un sistema único de reajuste de pensiones-, derogaron orgánicamente todas las normas de reajustes de beneficios vigentes a esa época, entre ellas, las de la citada ley N° 15.386, razón por la cual las disposiciones relativas a ajustes de pensiones de este último texto legal ya no se encuentran vigentes. Así lo ha concluido la jurisprudencia administrativa de esta Institución Fiscalizadora contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 19.744, de 1983, y 43.233, de 2016.

Sin embargo, cabe hacer presente que la finalidad de dicho Fondo relativa a financiar complementariamente el monto garantizado de pensiones mínimas que establece el artículo 26° de la ley N° 15.386, se mantiene en vigor.

De este modo, tal como se manifestara en el dictamen N° E126142, de 2021, de este origen, el hecho de que posteriormente los decretos leyes N°s. 2.448, de 1978 y 2.547, de 1979, hayan establecido un sistema automático de reajustes de las pensiones de todos los regímenes previsionales vigentes a esa fecha, no supone que el aludido Fondo de la ley N° 15.386 haya dejado de existir y, por ende, no sea necesaria la recaudación de los recursos que lo conforman, toda vez que si bien el sistema de revalorización que regulaba la señalada ley N° 15.386 dejó de aplicarse, sigue estando vigente su otro objetivo, cual es el financiamiento complementario de las pensiones mínimas a que se refiere su artículo 26.

Precisado lo anterior, es necesario recordar que acorde con el principio de legalidad del gasto público, consagrado en los artículos 6°, 7° y 100 de la Constitución Política de la República; 2° y 5° de la ley N° 18.575; 56 de la ley N° 10.336 y en el decreto ley N° 1.263, de 1975, los organismos de la Administración deben actuar con estricta sujeción a las atribuciones que les confiere la ley y, en el orden financiero, atenerse a las disposiciones que al efecto regulan el egreso (aplica dictamen N° 80.238, de 2011, de este origen).

Ante estas consideraciones, cabe concluir que no procede disponer la devolución de los excedentes del Fondo de Revalorización de Pensiones de la ley N° 15.386 a los imponentes de las entidades de previsión afectas a él, toda vez que tanto los recursos que lo componen como el destino de estos -incluido específicamente el de sus excedentes anuales-, se encuentran fijados por ley, no correspondiéndole a esta Contraloría General modificarlos.

Finalmente, en lo concerniente a las autorizaciones contenidas en las Leyes de Presupuestos del sector público correspondientes a los años 2020 y 2021, que permiten utilizar los excedentes del Fondo en comento para financiar ciertas indemnizaciones del personal de Carabineros de Chile que no alcancen a ser financiadas con el Fondo de Desahucio de Carabineros de Chile, en las condiciones que detallan, cumple indicar que es la ley, a través de una glosa presupuestaria, la que admite el uso de tales recursos para ese específico fin, por lo que no cabe a esta Contraloría General pronunciarse acerca del mérito o conveniencia de dichas disposiciones, que solo complementan lo establecido en la citada ley N° 15.386 (aplica dictamen N° E126142, de 2021).

En consecuencia, con el mérito de lo expuesto, se desestiman las solicitudes de la especie.

Saluda atentamente a Ud.


JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República