Dictamen N° E188151

Texto del dictamen

Nº E188151                           Fecha: 24-II-2022

I. Antecedentes

Don Tomás Alarcón Contreras solicita un pronunciamiento que determine si el Ministerio de Energía se ajustó a derecho al emitir su oficio N° 675, de 2020, que establece criterios para la solicitud de permisos únicos colectivos aplicables a las empresas que desarrollan y operan proyectos energéticos. Alega que esa secretaría de Estado habría excedido sus prerrogativas legales al atribuirse facultades para interpretar el alcance de permisos de desplazamiento concedidos en el marco de las medidas sanitarias adoptadas con motivo de la pandemia de COVID-19.

En particular, expone que ese oficio otorga carácter de actividad esencial a proyectos en fase de construcción del rubro de la generación de energía, para los efectos de obtener tales permisos. Precisa que tratándose de la ejecución del proyecto hidroeléctrico Alto Maipo, ello habría permitido que trabajadores transitaran por localidades que se encontraban en cuarentena, lo que fue denunciado al Ministerio Público.

Requerido su informe, los Ministerios de Energía, del Interior y Seguridad Pública y de Salud manifestaron, por las consideraciones y normas que indican, que el oficio impugnado se ajusta al ordenamiento jurídico.

II. Fundamento jurídico

1. Normativa excepcional aplicable con motivo de la pandemia originada por COVID-19

Mediante decreto N° 104, de 2020, del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, el Presidente de la República declaró estado de excepción constitucional de catástrofe por calamidad pública en todo el territorio nacional por el plazo que indica. Estableció, en su artículo cuarto que en virtud del principio de coordinación, los Jefes de la Defensa Nacional deben tener en cuenta las medidas sanitarias dispuestas para evitar la propagación de COVID-19 en actos administrativos dictados por el Ministro de Salud.

Con el mismo objetivo y según lo previsto, entre otros, en los artículos 36, 57, 67 y 94 del Código Sanitario, por el decreto N° 4, de 2020, del Ministerio de Salud, se declaró alerta sanitaria para enfrentar la amenaza a la salud pública producida por la propagación de COVID-19, y se otorgó a la autoridad sanitaria facultades extraordinarias para adoptar una serie de medidas sobre la materia.

En este contexto se ha dispuesto, en distintos períodos, la permanencia en aislamiento o cuarentena para ciertos habitantes o localidades del país y la implementación de cordones sanitarios.

Ahora bien, considerando diversas situaciones en las que las personas no pueden prescindir de circular y las alteraciones graves que estas medidas pueden generar en distintos ámbitos, como asimismo la necesidad de asegurar el abastecimiento de la población, se han emitido sucesivos instructivos para el otorgamiento de permisos de desplazamiento en las zonas sometidas a tales restricciones.

Dichos instructivos han sido dictados conjuntamente por los Ministerios del Interior y Seguridad Pública y de Defensa Nacional, en su calidad de colaboradores del Presidente de la República en los asuntos relativos al orden público y la seguridad pública interior, y en las funciones de gobierno y administración de la Defensa Nacional, respectivamente, con arreglo a lo dispuesto en los artículos 1° de la ley N° 20.502 y 3° de la ley N° 20.424.

En tal virtud, a través del oficio N° 14.784, de 2020, las citadas secretarías de Estado emitieron el “Instructivo para permisos de desplazamiento” -en adelante, el Instructivo-, vigente a la época de la situación consultada. Tal documento establece, entre otros, el Permiso Único Colectivo, previsto para que los trabajadores de una empresa o institución de rubro esencial puedan asistir de manera presencial al lugar de trabajo y/o circular en el ejercicio de sus funciones.

Ese instructivo precisa que dicho permiso único es aplicable a los trabajadores de las empresas consideradas servicios de utilidad pública, enunciando entre estos al “Personal de suministro de energía y de las centrales de operaciones (generación, transmisión, almacenamiento y distribución), tanto público como privado”. Además, exige que la institución solicitante informe a sus respectivas carteras sectoriales su dotación total y el criterio utilizado para la estimación de personas que deben cumplir sus labores presencialmente, añadiendo que la referida información será fiscalizada por las instituciones sectoriales pertinentes.

2. Atribuciones del Ministerio de Energía

Si bien según el ordenamiento jurídico vigente la intervención más inmediata o directa en relación con la situación excepcional generada por COVID-19 corresponde a los ministerios y autoridades aludidos en el acápite anterior, ello no excluye la participación de los demás órganos superiores de colaboración del Presidente de la República. A estos, en virtud del principio de coordinación y en el ámbito de sus respectivos sectores, les cabe particularizar en su campo específico las directrices e instrucciones que emanen de los primeros, en lo cual, por cierto, no pueden exceder la competencia que la ley les asigna.

En este sentido, cabe anotar que el Ministerio de Energía es el órgano competente en las materias relacionadas con la energía, conforme lo reconoce el artículo 1° del decreto ley N° 2.224, de 1978, del Ministerio de Minería, que crea esa secretaría de Estado, el cual dispone que aquel “es el órgano superior de colaboración del Presidente de la República en las funciones de gobierno y administración del sector energía”.

A su vez, el artículo 2° del mismo texto legal dispone que a esa cartera le corresponde “elaborar y coordinar los planes, políticas y normas para el buen funcionamiento y desarrollo del sector, velar por su cumplimiento y asesorar al Gobierno en todas aquellas materias relacionadas con la energía”. Su artículo 4°, letra d), prevé que es facultad de ese ministerio elaborar, coordinar, proponer y dictar las normas aplicables al sector energía que sean necesarias para el cumplimiento de los planes y políticas energéticas de carácter general, así como para la eficiencia energética, la seguridad y adecuado funcionamiento y desarrollo del sistema en su conjunto.

Por su parte, el sector energía, de acuerdo con el artículo 3° del citado decreto ley, comprende las actividades de estudio, exploración, explotación, generación, transmisión, transporte, almacenamiento, distribución, consumo, uso eficiente, importación y exportación de las fuentes energéticas que indica, entre estas las relativas a la electricidad.

III. Análisis y conclusión

Pues bien, en ejercicio de la referida competencia legal y en cumplimiento del principio de coordinación, el Ministerio de Energía puede fijar las pautas necesarias para la aplicación en su sector del Instructivo contenido en el citado oficio N° 14.784, de 2020, dictado en el contexto normativo excepcional aludido, por las autoridades correspondientes.

Así, tal secretaría de Estado se encontraba facultada para emitir el cuestionado oficio N° 675, de 2020, que contiene criterios orientadores para la solicitud de Permisos Únicos Colectivos por parte de las empresas que desarrollan y operan proyectos energéticos, las cuales son consideradas en el Instructivo como un servicio de utilidad pública, habilitando a sus trabajadores para obtener esos permisos.

En efecto, al tenor del Instructivo, una de las hipótesis que habilita para solicitar el referido permiso recae, precisamente, en aquellas actividades que constituyen servicios de utilidad pública, es decir, las que, por su naturaleza no pueden detenerse y cuya interrupción puede provocar una alteración en el funcionamiento del país, entre las cuales ese documento incluye las relacionadas con la energía.

Luego, también resulta concordante con el ámbito de competencia legal del Ministerio de Energía, que este, a través del oficio impugnado, de manera excepcional y en las condiciones que indica, pueda considerar entre aquellas actividades energéticas esenciales, el desarrollo de determinados proyectos energéticos en construcción que estime relevantes para el adecuado abastecimiento de la futura demanda de energía.

Al respecto, cabe destacar que el citado oficio N° 675, de 2020, establece como regla general que los proyectos energéticos en etapa de construcción ubicados en zonas en cuarentena deben suspenderse mientras se mantenga esa medida. Solo admite que no se paralicen aquellos proyectos cuyo titular demuestre técnicamente que la suspensión de la actividad pudiese generar una alteración para el funcionamiento del sistema energético al que pertenece o para el entorno donde se construye la obra. De configurarse esta excepción, el titular debe implementar todas las medidas sanitarias correspondientes.

La calificación, en cada caso, en orden a si la construcción de un determinado proyecto reviste la condición de esencial para los efectos anotados, compete a la Administración activa.

En este contexto, no se advierte que el Ministerio de Energía haya excedido sus atribuciones, toda vez que en el marco normativo reseñado y en su calidad de órgano encargado del sector energético, ha podido fijar pautas específicas para la aplicación en este último de las instrucciones para el manejo de la pandemia por COVID-19 emanadas de los Ministerios del Interior y Seguridad Pública y de Defensa Nacional.

Además, el referido oficio concuerda con los lineamientos fijados por las autoridades competentes a cargo del gobierno interior y del ámbito de la salud, en relación con la situación generada por la pandemia de COVID-19, y no ha invadido el campo de atribuciones de otros órganos públicos.

Finalmente, en cuanto a la denuncia ante el Ministerio Público a la que alude el recurrente, interpuesta con motivo de los trabajos que se realizaban en el proyecto hidroeléctrico Alto Maipo durante la cuarentena que regía en la Región Metropolitana por la pandemia de COVID-19, cumple con indicar que esta Contraloría General se encuentra impedida de pronunciarse al respecto, por incidir en un asunto propio  del ámbito de ese organismo autónomo.

Saluda atentamente a Ud.,


JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República