Dictamen N° 699

Texto del dictamen

N° 699 BIS       Fecha: 22-II-2022

La Contraloría Regional del Biobío ha remitido a este Nivel Central, para su estudio, la resolución N° 80, de 2021, del correspondiente Gobierno Regional, que promulga la modificación del Plan Regulador Comunal de Nacimiento (PRC).

Sobre el particular, realizado el pertinente examen de juridicidad, cumple con efectuar las siguientes observaciones concernientes a dicho instrumento de planificación territorial:

1. No procede que el artículo 1° del documento en examen disponga la modificación del plan regulador comunal, materia ya ordenada en el resuelvo N° 1 (aplica el criterio del dictamen N° 14.959, de 2018, de este origen).

2. Acerca del cuadro sobre “VIALIDAD ESTRUCTURANTE” que se sustituye en el artículo 9° de la Ordenanza Local (OL), cabe anotar que:

a)  En  las  vías  que  consideran ensanche, se omite señalar el hito -eje, líneas de calzada, soleras, aceras, u otro similar-, a partir del cual debe ejecutarse y, por ende, no se identifican las franjas afectas a utilidad pública, conforme con lo dispuesto en el artículo 2.3.1. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC) -aprobada por el decreto N° 47, de 1992, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo- (aplica dictamen N° 2.283, de 2021, de esta Entidad de Control).

b) En el citado cuadro, para ciertas arterias, no se establece el carácter de “asimilada” acorde al artículo 2.3.1. de la OGUC, ello acontece, v.gr., en las calles “San Martín” -en el tramo que va de “Montri” a “Pedro Aguirre Cerda”-, y “Baquedano” -entre “Las Minas” y “Callejón Bio Bio”, y entre este último y “San Martín”, ambas en la parte existente- (aplica dictamen N° 27.674, de 2019, de esta Sede de Fiscalización).

c) Se  incluye  la  vía  expresa  “Avda. Julio Hemmelmann”, lo que no procede toda vez que con arreglo a lo previsto en los artículos 2.1.3. y 2.1.7. de la OGUC, las vías de esta categoría deben fijarse, mediante normas transitorias, con carácter de supletorias del instrumento de nivel superior (aplica dictamen N° 24.856 de 2017, de este origen).

d) Existen diferencias entre las descripciones de tramos de vías y lo graficado en la “Situación Propuesta” del plano “M1-PRCN”, por ejemplo, el primer tramo de la “Avda. Julio Hemmelmann” se describe desde el “Límite Urbano Norponiente” pero no se dibuja a partir de dicho límite; el mismo tramo se anota con un ensanche de 11,2 metros al nororiente y 9,4 metros al sur poniente, mientras que en el plano el tramo más cercano al límite urbano norponiente presenta ensanches variables; la vía “San Martín” se detalla en su cuarto y quinto tramo en función de la vía “Los Jazmines”, en circunstancias que en el plano esa vía no se encuentra; las vías “Baquedano” -entre “Callejón Bio Bio” y “San Martín”-, y “Aníbal Pinto” -entre “Avda. Julio Hemmelman” y “Errazuriz”-, se apuntan como “E-P” -“EXIS/PROYECTADA”-, mientras que en el plano se grafican como existentes; y, la vía “Camino Vecinal (El Huingán)” se define hasta el “Límite Urbano”, pero en el plano no se dibuja hasta dicho límite.

e) Se advierten inconsistencias en los nombres de las vías del cuadro y las plasmadas en la “Situación Propuesta” del plano “M1-PRCN”. Por ejemplo, “José Miguel Carrera” se indica en el plano como “J.M. Carrera”; “José Zavala Ríos” se grafica como “J. Zavala Ríos”; “Estadio” se individualiza  como  “Calle  Estadio”;  “Avda.  Estación”  se  señala  como  “Av. Estación”; “Alonso Ovalle” se denomina “Ovalle”; el “Puente sobre río Vergara” se anota como “Puente nuevo”; “Leoncio Gallegos” se designa en una parte como “Gallegos” y en otra como “L. Gallegos”; “Pedro Aguirre Cerda” se nombra como “P. Aguirre Cerda”; “Pje. Edmundo Pérez” se apunta como “PJE. E. PEREZ”; “Aníbal Pinto” se consigna como “A. Pinto”; “Sor Teresa de los Andes” se describe como “Teresa de los Andes”; “Mauricio Gleisner” se indica como “M. Gleisner”; “A. Alessandri” se precisa como “Arturo Alessandri”; “Jaime Gajardo” se identifica como “Gajardo”; “José Miguel Balmaceda” se nombra como “Jose M. Balmaceda”; “Avda. Costanera”, entre “Avda. Estación” y “Límite Urbano”, no se encuentra en el plano; “Manuel Rodríguez” se detalla como “M. Rodríguez”; “Avda. Las Industrias” se consigna como “LAS INDUSTRIAS”; al describir el segundo tramo de “Avda. Las Industrias”, se menciona “Camino Vecinal” y se anota en el plano como “Camino Vecinal (El Huingán)”; “Santa Margarita” se dibuja como “Sta Margarita”; y, “Jorge Montt” se apunta como “Montt” (aplica el dictamen N° 2.392, de 2021, de este origen).

f)  Al describir los tramos de  las vías “La Suerte”, “Avda. Costanera”, “El Palqui” y “Camino Vecinal (El Huingán), se menciona “Límite Urbano”, sin indicar su orientación.

g) La  descripción  de  la  vía  “A. Alessandri” en función de la calle “Pedro Aguirre Cerda” es equívoca, por cuanto acorde con el plano atingente el término de una corresponde al inicio de la siguiente (aplica el dictamen N° 44.051, de 2017, de esta Contraloría General).

h) La vía “Avda. Las Industrias” se describe, en sus dos tramos, en función de una situación de hecho incierta y variable como la “Portería Madera S.A.”, la cual, además, no se identifica en el plano (aplica el dictamen N° 10.356, de 2017, de este origen).

3. En cuanto a las modificaciones efectuadas al artículo 38 de la OL “ZONIFICACIÓN”, cumple con hacer presente que:

a) Respecto de la tabla “ZONAS DEL ÁREA DE EXTENSIÓN URBANA”, cabe apuntar que las zonas de extensión urbana son materias que, de acuerdo con el artículo 2.1.7. de la OGUC, competen al nivel superior de planificación territorial (aplica los dictámenes N°s. 44.051, de 2017, y  1.233, de 2021, de esta Sede de Control).

b) En la tabla relativa a “ZONAS NO EDIFICABLES”, la denominación de “Zona de Riesgo por Gasoducto” no resulta precisa, pues según el artículo 2.1.17. de la OGUC, se trata de una zona no edificable y no de un área de riesgo.

Asimismo, se omite señalar la normativa que  establece  dicha  zona  no  edificable  (aplica criterio  de  los  dictámenes N°s. 31.985, de 2015, y 24.856, de 2017, de este origen).

c)  En   la   tabla   concerniente   a   las “ZONAS DE RIESGO”, la denominación de las áreas “Zona de Protección de Drenaje”  -  ZPR-3-,  y  “Zona  de  Protección  Borde  Río”  -ZPR-5-,  difiere de lo prescrito en el artículo 2.1.17. de la OGUC (aplica el dictamen N° 18.104, de 2019, de esta Contraloría General).

No obstante, es del caso puntualizar que, de tratarse de “áreas de protección de recursos de valor natural”, resulta menester adjuntar los antecedentes que, conforme a la normativa, sirvieron de base a su reconocimiento  (aplica  el  criterio  del  dictamen  N°  23.212,  de  2011,  de  este origen).

d)  En la letra b), respecto de la “ZONA CENTRO CÍVICO - ZCC”, se observa que la descripción del polígono en que se emplaza omite incluir la vía “Las Minas” a continuación de “Avda. La Cruz” y que se anota como límite el “norte de calle Villa Alegre”, sin precisar el hito hasta donde se extiende, tal como se comprueba en la lámina N° 1 del plano “M1- PRCN”.

Similar situación se advierte en la “ZONA RESIDENCIAL 1, ZR-1”, pues no se menciona como parte del polígono la calle “Baquedano”, que se sitúa a continuación de la vía “El Palqui”, tal como se verifica en el plano correspondiente. A su vez, si bien la definición de sus límites da cuenta de una “línea quebrada paralela a Avda. La Cruz”, acorde con el atingente plano esta no es paralela, sin que se detalle en la descripción que el señalado hito se ubica al poniente de esa avenida. Asimismo, no obstante que se consigna entre los límites “Costanera Río Vergara”, según el plano la zona en cuestión no limita con esa vía.

A continuación, en el literal d), si bien la “ZONA RESIDENCIAL 5, ZR-5”, y la “ZONA INUNDABLE O POTENCIALMENTE INUNDABLE POR RÍOS, ZI-1” señalan en la descripción de sus polígonos “sector Prieto Bajo” y “Fundo El Carmen”, respectivamente, ambas referencias no se identifican en el plano.

e) En  la  ZCC,  lo  dispuesto  por  el cuadro pertinente para el uso de suelo equipamiento, clase culto y cultura, difiere de lo previsto en la Memoria Explicativa -páginas 12 y 13-, toda vez que el acto en trámite restringe el uso permitido a “solo Biblioteca (en el terreno denominado Plazoleta Bernardo Leighton, según plano E1-PRCN)”.

Luego, en el caso de mantenerse el uso exclusivo para dicho terreno, corresponde definir una subzona (aplica criterio del dictamen N° 54.958, de 2009, de este origen).

Sin perjuicio de lo anterior, cabe hacer presente que en las láminas N°s. 1 y 2 del plano “M1-PRCN” no se describe ningún sector como “Plazoleta Bernardo Leighton”.

f) Considerando que el mencionado cuadro de la ZCC fija una densidad de “1500 hab/ha”, cumple con anotar que, en la tabla de incentivos para dicha zona, contenida en la OL vigente, se omite eliminar la referencia a la densidad máxima de “180 hab/há viv. en extens”.

Lo propio se observa en el cuadro de la ZR-1, en cuanto a las densidades máximas de 250 y 300 “hab/ha para vivienda”, incluidas en la tabla de incentivos para dicha zona.

g) En el anotado cuadro de la ZR-1, se determina un distanciamiento de 3 metros, inferior a los 4 metros exigidos por el inciso octavo del artículo 2.6.3. de la OGUC para edificaciones con una altura sobre 7 metros.

h) Respecto de la “ZONA SERVICIO TURISTICO 2, ZST-2” y de la “ZONA INUNDABLE O POTENCIALMENTE INUNDABLE POR RÍOS, ZI-1”, que se agregan por la letra d) del artículo 1º, se omite excluir de los usos prohibidos a los servicios artesanales y profesionales, los que conforme al artículo 2.1.33. de la OGUC se entenderán siempre incluidos en  cualquier  uso  de  suelo  destinado  a  equipamiento  (aplica  los  dictámenes N°s. 1.233 y 2.337, de 2021, de esta Entidad de Control).

i) En  los  cuadros  de  la  ZCC,  ZR-1, ZRM-1, ZR-5, ZR-6, ZST-2 y ZI-1, que establecen el uso de suelo espacio público y área verde, la norma urbanística de coeficiente de ocupación de suelo para dichos  usos  se  aparta  de  los  artículos  2.1.30.  y  2.1.31.  de  la  OGUC, respectivamente (aplica dictámenes N°s. 24.239, de 2019, y E159212, de 2021, de esta Contraloría General).

j) No se advierte el motivo por el cual en la OL se omite mencionar las áreas de riesgo de inundación y remoción en masa, contenidas en la simbología de la situación vigente y propuesta de la lámina N° 1 del plano “M1-PRCN”, considerando asimismo que las áreas consignadas en ambas situaciones difieren entre sí.

4. En cuanto al plano “M1-PRCN”, no se aprecia la razón por la cual su lámina N° 1 se denomina “SITUACIÓN PROPUESTA”, en circunstancias que se refiere a zonificación y vialidad.

Asimismo,  en  su  simbología  no  se advierte el sentido de definir con distintos grosores de línea las categorías de las vías, pues no concuerdan con los dibujados en el plano.

Sin perjuicio ello, no procede que el PRC, al señalar los anchos de esas vías, regule materias propias de la LGUC, la OGUC o de otros cuerpos normativos, ni que se remita a estos o reproduzca sus disposiciones (aplica dictamen N° 29.828, de 2017, de este origen).

Igualmente,   en   la   mencionada   lámina N° 1, las vías expresas proyectadas de la simbología de la “Situación Propuesta” se dibujan como una flecha roja, mientras que las graficadas corresponden a una línea segmentada. Además, no se advierte el motivo por el cual en dicha simbología se alude a “By Pass”.

Por otro lado, al graficar la “Situación Vigente” se denomina en su simbología a la ZPR-3 como “ZONA DE PROTECCIÓN DE DRENAJES (ENTRE PUENTES)”, no obstante que la OL la consigna como “Zona de Protección de Drenaje”.

Lo mismo se verifica respecto de la ZPR-5 que se nombra en dicha simbología como “ZONA DE PROTECCIÓN BORDE RÍO (ENTRE PUENTES)”, lo que difiere de la OL.

5.	En cuanto a la Memoria Explicativa se observa que:

a) El numeral 3 “OBJETIVOS” no alude a los objetivos relativos al aumento de la superficie de la ZCC y a las modificaciones de sus usos de suelo, a que se refiere el acápite 6.2.1. de la misma memoria. Lo propio se contempla en cuanto a la disminución de superficie de la ZR-1 y a la modificación de sus normas.

b) No se advierte el motivo por el cual se omite indicar el tamaño poblacional del centro urbano que se planifica y sus tendencias estimadas de crecimiento, conforme con lo previsto en la letra a) del numeral 1 del artículo 2.1.10. de la OGUC, considerando que la modificación del instrumento de planificación territorial de la especie permite el uso de suelo residencial en extensas áreas con densidades de hasta 1.500 habitantes por hectárea, y que el PRC vigente lo prohíbe.

c) No se acompaña el Estudio de Equipamiento Comunal a que se refiere el artículo 2.1.10. de la OGUC (aplica el dictamen N° 25.886, de 2011, de esta Contraloría General).

d) No   se   acompaña   el   Estudio   de Riesgos del PRC vigente, no obstante que, según el Estudio de Riesgos y Protección Ambiental de la presente modificación, dicho antecedente fundamentaría las áreas de riesgo y de protección que se mantienen o modifican por la resolución en estudio.

e) El anotado Estudio de Riesgos y Protección Ambiental no explica el motivo por el cual en ambas láminas del plano que se viene aprobando, las áreas de riesgo de inundación y de remoción en masa graficadas en la viñeta sobre “Situación Propuesta”, no coinciden con las denominadas “ZONA INUNDABLE” y “ZONA RIESGO REMOCIÓN EN MASA”, dibujadas en el plano “PRCN-01” del PRC vigente. Ejemplo de ello es el área de riesgo que se grafica aledaña a la “Población Javiera Carrera”, respecto de la cual el plano vigente no incluye el achurado atingente a “ZONA INUNDABLE”, pero se grafica en el plano de la modificación como “ÁREA DE RIESGO DE INUNDACIÓN”. Asimismo, en el plano vigente, las zonas ZPR-5 y ZPR-3, al área norte del territorio regulado, no consideran la simbología relativa a las zonas inundable y de riesgo de remoción en masa.

En tanto, en el acápite 3.2 “RIESGOS ANTRÓPICOS”, la escala de la figura N° 1 “Plano de Síntesis Ambiental Urbana Nacimiento”  impide  identificar  con  exactitud  los  riesgos  que  indica  (aplica dictamen N° 2.392, de 2021, de este origen).

Luego, en el acápite 4.1, en la figura relativa a la modificación N° 1, se omite achurar con cruces la parte sur de la ZR-5, ubicada al sur oriente de acuerdo con lo previsto en el plano “M1-PRCN”.

f) En lo que concierne al Estudio de Capacidad Vial, no se advierte el sustento de lo expresado en el tercer párrafo del acápite 1.1 “OBJETIVOS Y ALCANCES DEL ESTUDIO”, en orden a que “Los alcances del presente estudio vial se tienen que considerar en el contexto de que se trata de una modificación menor del PRC, no una actualización del instrumento en su totalidad”.

Lo anterior, teniendo en cuenta que la modificación en análisis reemplaza la ZM-1 -con densidades de 200 y 300 habitantes por hectárea para vivienda aislada y pareada, respectivamente-, y la ZPR-4 -que solo admite parques de entretención y zoológicos-, del PRC vigente, por la “ZONA RESIDENCIAL MIXTA 1, ZRM-1”, que permite el uso residencial y todas las clases de equipamiento y no limita la densidad ni la altura de edificación.

Tampoco se advierte el motivo por el cual el acápite 2.2.2 “RED VIAL” anota a continuación de la nómina de vías con declaratoria de utilidad pública, que dicho listado se “ratificó” por el decreto alcaldicio N° 1.626, de 2015, puesto que este no incluye esa nómina.

6. En cuanto a la Evaluación Ambiental Estratégica, de los antecedentes tenidos a la vista se desprende -en atención a la fecha de ingreso al Ministerio del Medio Ambiente del primer informe ambiental, de 20 de mayo de 2015-, que no se ha dado cumplimiento a lo dispuesto en el artículo  7°  quáter  de  la  ley  N°  19.300,  sobre  Bases  Generales  del  Medio Ambiente, en orden a que en la resolución a que se refiere, se plasmarán “el proceso de elaboración de la política o plan desde su etapa de diseño, la participación de los demás organismos del Estado, la consulta pública realizada y la forma en que ha sido considerada, el contenido del informe ambiental y las respectivas consideraciones ambientales y de desarrollo sustentable que debe incorporar la política o plan para su dictación, así como los criterios e indicadores de seguimiento destinados a controlar la eficacia del plan o política, y los criterios e indicadores de rediseño que se deberán considerar para la reformulación de dicho plan o política en el mediano o largo plazo (aplica dictámenes N°s. 27.674, de 2019, y 281, de 2021, de esta Entidad de Fiscalización).

A su vez, se observa que al final del informe se consignan los nombres de profesionales de la empresa consultora que participaron en su elaboración, lo que no es pertinente, atendido que corresponde a un documento del municipio.

7. En relación con el procedimiento de aprobación de la modificación en estudio, no se aprecia que se hubiere analizado la pertinencia de realizar la consulta indígena por la autoridad competente, de conformidad con el artículo 13 del reglamento que regula su procedimiento, aprobado por el decreto N° 66, de 2013, del Ministerio de Desarrollo Social (aplica dictamen N° 5.735, de 2020, de este origen).

Luego, no se remiten las actas de las audiencias públicas y de las sesiones respectivas del Consejo Comunal de las Organizaciones de la Sociedad Civil (aplica dictamen N° 13.254, de 2018, de esta Entidad de Fiscalización).

Tampoco se adjunta el acta de la sesión en la que el Consejo Regional aprobó la modificación de que se trata.

8. En lo formal, en relación con la resolución aprobatoria en trámite, cabe hacer presente en el considerando  N° 5, que el año del oficio N° 1.147 es 2013 y no como ahí se anota; que el considerando  N°  22  señala  “Valejos”  y  no  “Vallejos”;  que  el  oficio  que  se menciona en el considerando N° 24 fue enviado por el Encargado de la Secretaría Comunal de Planificación de Nacimiento y no por quien allí aparece; que en el considerando N° 67, donde se refiere a la “Modificación del Plan Regulador Comunal de Negrete”, debe decir “Modificación del Plan Regulador Comunal de Nacimiento”; y, que en el considerando Nº 69 debe hacer mención a la comuna de Nacimiento y no como ahí se consigna.

En tanto, en su resuelvo 1° se debe aludir al acto que aprobó el plan regulador comunal cuya modificación se está aprobando. Asimismo, dicho numeral consigna que el informe ambiental forma parte del PRC, en circunstancias que el artículo 2.1.10. de la OGUC no lo incluye dentro de los documentos que lo conforman (aplica criterio dictamen N° 32.310, de 2015, de esta Contraloría General).

En el resuelvo N° 2 se omite disponer el archivo de la ordenanza local, acorde con lo dispuesto en el artículo 2.1.11. de la OGUC (aplica el dictamen N° 49.074, de 2013, de este origen).

En el resuelvo 3°, no resulta pertinente señalar que se transcribe el texto íntegro de la Ordenanza del Instrumento de Planificación Territorial denominado “Plan Regulador Metropolitano de Concepción”, toda vez que lo que se reproduce es la Modificación del Plan Regulador Comunal de Nacimiento, razón por la cual, además, no corresponde incluir el título “Ordenanza Local”.

Por su parte, no resulta apropiado anotar artículo 1°, toda vez que es un artículo único.

Sin perjuicio de lo anterior, cabe indicar que el numeral 1) del mencionado artículo 1°, no es claro en orden a si también se elimina la denominación “VIALIDAD ESTRUCTURANTE” que se encuentra junto al artículo 9° de la OL por la expresión que ahí se consigna. Asimismo, se hace referencia al plano “MPRCN-01”, en circunstancias que es el plano “M1-PRCN”, láminas N°s. 1 y 2.

En el cuadro de vialidad estructurante, en la columna “Nombre de la vía”, la vía “Pedro Aguirre Cerda” se encuentra dividida en dos, lo que no procede, pues se describen dos tramos de la misma y no dos vías diferentes.

Luego, la letra a) del numeral 2) del artículo 1° no incluye todas las tablas que sustituye, individualizando solamente “Zonas del área Consolidada” y “Zonas No Edificables”.

En cuanto a los cuadros de zonificación, no corresponde que la descripción de los polígonos de las zonas ZCC y ZR-1, hagan referencia a “nueva zona ZR-5” y “nueva Zona ZST-2”, respectivamente.

Por su parte, para el cuadro de la ZRM-1, la norma urbanística corresponde a "antejardín" y no a "antejardín mínimo" como allí se indica (aplica dictamen N° 10.356, de 2017, de este origen).

Similar situación acontece respecto de la ZR-6 que establece un coeficiente “máximo” de ocupación de suelo, lo cual se aparta del artículo 2.1.10. bis, letra f), de la OGUC (aplica dictamen N° 1.284, de
2021, de esta Contraloría General).

A su vez, no se acompaña el plano “E1- PRCN” consignado en el cuadro de la ZCC, letra b), del numeral 2), del artículo 1° de la modificación.

Por su parte, en la simbología de las viñetas de ambas láminas del plano “M1-PRCN”, debe decir “remoción” y no como ahí se indica, y en la lámina N° 1, en la “Situación Vigente”, donde señala “Leigthon” es “Leighton”.

A su turno, atendidas las modificaciones incorporadas por la ley Nº 21.073, que regula la elección de gobernadores regionales y realiza adecuaciones a diversos cuerpos legales, no procede incluir al final de la resolución en comento la firma del gobernador regional en su calidad del presidente del consejo regional.

Finalmente, el Informe Ambiental, la Memoria Explicativa, el Estudio de Riesgo y Protección Ambiental, el Estudio de Capacidad vial, los planos y la modificación a la OL incluyen el logo de la empresa “IDC LTDA.”, lo cual es improcedente, ya que dicha documentación forma parte de la resolución en análisis en tanto acto administrativo, de carácter oficial y público (aplica contenido en los dictámenes 19.148, de 2018 y 19.424, de 2019, de esta Sede de Control).

En mérito de lo expuesto, y habida cuenta de que la Administración, al corregir el documento de que se trata, debe revisar la totalidad de sus disposiciones, a fin de armonizar su contenido con la normativa y los criterios ya establecidos por esta Entidad de Fiscalización en la jurisprudencia administrativa, procede que esa Contraloría Regional represente la resolución N° 80, de 2021, del Gobierno Regional del Biobío -que se remite con sus antecedentes-, sobre la base de lo expresado en el cuerpo de este oficio.

Saluda atentamente a Ud.,


Por Orden del Contralor General de la República 
Osvaldo Vargas Zincke
Jefe de la División de Infraestructura y Regulación