Dictamen N° E186793

Texto del dictamen

Nº E186793                              Fecha: 18-II-2022

I. Antecedentes

Se ha dirigido a esta Contraloría General don Francisco Alejandro Parraguez Leiva, en representación de Comercial y Servicios Tragal Ltda., requiriendo un pronunciamiento sobre la legalidad de las resoluciones exentas N°s. 91, de 2019, de la Secretaría Regional Ministerial de Bienes Nacionales de Antofagasta, y 874, de 2020, de la Subsecretaría de Bienes Nacionales, y solicitando que se dejen sin efecto y se continúe con la tramitación de la venta directa de los inmuebles que indica. La primera de ellas dispuso el término de los procedimientos de venta y la segunda rechazó el recurso de revisión extraordinario presentado en su contra.

A su juicio, la mencionada Secretaría de Estado vulneró los principios de irretroactividad, de juridicidad y de supremacía constitucional, al aplicar la orden ministerial N° 1, de 23 de noviembre de 2018, que derogó la anterior.

Requerido sobre la materia, se tuvieron a la vista y en consideración los informes del Ministro de Bienes Nacionales.

II. Fundamento jurídico

Sobre el particular, el artículo 9° de la ley N° 18.575 establece que los contratos administrativos se celebrarán previa propuesta pública, en conformidad a la ley, y la licitación privada procederá, en su caso, previa resolución fundada que así lo disponga. El trato directo es una excepción a lo anterior y procede cuando la naturaleza de la negociación lo amerita.

A su vez, el artículo 84 del decreto ley N° 1.939, de 1977, dispone que el Presidente de la República, a través del Ministerio de Bienes Nacionales, podrá vender directamente, como asimismo mediante subasta o propuesta pública o privada, los bienes fiscales que no sean imprescindibles para el cumplimiento de los fines del Estado, a personas naturales o jurídicas de derecho público o privado.

Conforme con el artículo 3°, N° 2, del decreto ley N° 3.274, de 1980, que fijó la Ley Orgánica del Ministerio de Bienes Nacionales, al Ministro le corresponde especialmente la función de dictar las resoluciones, instrucciones y otras normas específicas, técnicas y de funcionamiento sectorial, que estime necesarias para el desarrollo regular, continuo y eficiente de las actividades que correspondan al Ministerio.

De acuerdo con la referida facultad, el Ministerio de Bienes Nacionales estableció, en lo que interesa, criterios para vender en forma directa y sin que medie un proceso de licitación pública, los que fueron plasmados en la orden ministerial N° 1, de 9 de marzo de 2015, y luego en la orden ministerial N° 1, de 23 de noviembre de 2018, que derogó expresamente la primera.

En las normas expuestas, aparece que el Ministerio de Bienes Nacionales debe velar por una administración eficiente de los inmuebles fiscales y cautelar el interés fiscal. La exigencia de enajenar por licitación pública tiene su fuente en la ley, siendo el citado artículo 9° de aplicación obligatoria en los procesos de enajenación realizados a través del decreto ley N° 1.939, de 1977.

III. Análisis y conclusión

Al respecto, el Ministerio de Bienes Nacionales ha establecido criterios de política pública que constituyen un marco referencial para la toma de decisiones y disposición del patrimonio fiscal. Estos criterios son una guía para la gestión de la política ministerial, impartidos para dar cumplimiento a las funciones que le ha encomendado la ley.

La anotada orden ministerial del año 2018 reformuló los criterios establecidos en la de 2015 y la derogó en forma expresa, fijando su entrada en vigencia a contar del 1 de enero de 2019, esto es, mientras estaban en tramitación las solicitudes de venta directa de la empresa recurrente.

Ahora bien, el rechazo por el que se reclama tiene como fundamento el deber legal de privilegiar el procedimiento de licitación pública como modalidad de enajenación de inmuebles fiscales, por ser dicho mecanismo la mejor forma de resguardar el interés fiscal. En esa línea, las solicitudes a las que se les puso término no se ajustaban a los nuevos criterios fijados en la orden ministerial N° 1, de 2018.

En particular, la resolución exenta N° 91, de 2019, de la Secretaría Regional Ministerial de Bienes Nacionales de Antofagasta, se limitó a notificar a la interesada la determinación adoptada por el ministro de Bienes Nacionales de rechazar las solicitudes de venta directa de ambos inmuebles fiscales, poniendo término a los procedimientos.

En los antecedentes, consta que la resolución ministerial exenta N° 874, de 2020, fue dictada por el ministro de Bienes Nacionales y transcrita por el subsecretario de esa cartera de Estado. En dicho acto administrativo, al conocer del recurso extraordinario de revisión, el ministro confirma su decisión de rechazar los dos expedientes administrativos por las razones que señala. 

Además, debe recordarse que la venta directa es el procedimiento excepcional de enajenación y que la recurrente solo tenía una expectativa de adquirir los inmuebles, pero no un derecho que obligue al Ministerio de Bienes Nacionales a enajenarlo mediante esa modalidad.

Luego, el principio de irretroactividad de los actos administrativos, establecido en el artículo 52 de la ley N° 19.880, no procede en el caso en estudio, porque la decisión ministerial no se aplicó a enajenaciones que ya se hubieran concretado mediante venta directa, sino respecto de una solicitud que, al momento de la entrada en vigencia del nuevo criterio, se encontraba en tramitación, sin que la interesada tuviera un derecho adquirido a ser compradora del inmueble fiscal a través del referido mecanismo.

Debido a la decisión de la autoridad de rechazar las ventas directas en comento, la empresa recurrente solicitó concesiones onerosas sobre los mismos inmuebles, las que fueron otorgadas el año 2019 por un plazo de 20 años e inscritas al margen de las inscripciones de dominio de los referidos inmuebles.

En conclusión, el término de los procedimientos de venta directa de los inmuebles fiscales en análisis se ajustó a la normativa vigente, ya que la autoridad administrativa se encuentra investida de atribuciones para determinar la oportunidad y conveniencia de transferir tales bienes, de acuerdo con el mérito de cada caso y las políticas fijadas al respecto. En la situación examinada, la autoridad competente optó por privilegiar la licitación pública como regla general para enajenar, por lo que corresponde desestimar las alegaciones de la empresa recurrente.

Saluda atentamente a Ud.,


JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República