Dictamen N° E172004

Texto del dictamen

N° E172004       Fecha: 05-I-2022

Esta Contraloría General ha debido abstenerse de dar curso al decreto de la suma, que aprueba la modificación del Plan Regulador Comunal de Copiapó (PRC), de conformidad con lo previsto en el artículo 27 del decreto N° 104, de 1977, del entonces Ministerio del Interior -que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado del título I de la ley N° 16.282, que contiene disposiciones permanentes para casos de sismos o catástrofes-, por no ajustarse a derecho.

En efecto, es pertinente realizar las siguientes observaciones a la modificación del aludido instrumento de planificación territorial:

1. En el artículo Primero del decreto en examen corresponde precisar que la modificación que incumbe a todo el territorio comunal dice relación con la incorporación de las áreas de riesgo graficadas en los planos M2019-R, M2019-P-L1, M2019-P-L2 y M2019-P-L3, acorde con lo dispuesto en el numeral 6) de su artículo Segundo.

Luego, el cuadro que individualiza las modificaciones específicas que se agregan a los decretos alcaldicios que indica, no detalla la descripción de los polígonos de las áreas que se vienen modificando, a fin de determinar con exactitud las zonas que regula.

2. En cuanto al artículo Segundo cabe anotar que:

a) El numeral 1), al preceptuar que los permisos que se otorguen para la rehabilitación, reconstrucción, modificación o demolición de los Inmuebles o Zonas de Conservación Histórica “solo podrán ser otorgados por la Dirección de Obras Municipales, con la autorización previa de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo”, no se ajusta a lo prescrito en el artículo 60 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC)	-contenida en el decreto con fuerza de ley N° 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo-. Ello, sin perjuicio de añadir que no procede que el PRC regule materias propias de la LGUC, su Ordenanza General o de otros cuerpos normativos (aplica criterio dictamen N° E144328, de 2021, de este origen).

A su vez, no cabe referirse a “Sectores” de Conservación Histórica, pues el artículo 2.1.18., inciso cuarto, de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC) -aprobada por el decreto N° 47, de 1992, de la cartera del ramo-, no contempla dicha denominación para aquellas áreas de protección.

Sin desmedro de lo anterior, debe incluirse la “Zona de Conservación Histórica” en la enumeración contenida en el inciso primero del artículo 19 de la Ordenanza Local de la Actualización del PRC (OL), contenida en el decreto N° 3.381, de 2002, del concerniente municipio.

b) En el numeral 2), no resulta pertinente apuntar que en las zonas que ahí se mencionan “se desarrollan todas las actividades urbanas de Copiapó”, considerando que las actividades que se verifican al interior del territorio regulado por el PRC son urbanas.

c) No coincide la denominación de las áreas de riesgo R1-A y R1-B, pues el numeral 6) las identifica como “Áreas Inundables o Potencialmente inundables”, en tanto que los planos y la Memoria Explicativa -página 57-, las reconoce como “Áreas inundables o potencialmente inundables muy alto y alto” y “Áreas Inundables o Potencialmente inundables medio”, respectivamente.

d) La expresión “Sector” A-1, A-2, A-3, A-4, C-1, C-2, C-3 y E-1, indicada en los numerales 7), 8) y 9), no es congruente con lo señalado en el numeral 2), ni con la Memoria Explicativa -páginas 43, 44 y 51-, y tampoco con las viñetas de los planos M2019-P-L1 y M2019-P-L2, los que se refieren a “Zonas”.

e) Se observan diferencias entre el nombre dado a las zonas B-4, G-1, G-2 y G-3, por los numerales 7) y 10), en los que se designan como “Mixta Vivienda y Equipamiento” y “Equipamiento y Servicios 1”, “Equipamiento y Servicios 2” y “Equipamiento y Servicios 3”, y aquel consignado en la viñeta de los planos M2019-P-L1, M2019-P-L2 y M2019-P-L3, en las que se individualizan como “Mixta Ollantay” y “G-1 Equipamiento y Servicios Copayapu”, “G-2 Equipamiento y Servicios Copayapu” y “G-3 Equipamiento y Servicios Copayapu”.

f) La dotación de estacionamientos de bicicletas para el uso de suelo área verde, agregada por el cuadro del numeral 14), conforme el artículo 2.4.1. bis de la OGUC, debe establecerse en función de la carga de ocupación o de la cantidad de estacionamientos para automóviles del proyecto y no por superficie de terreno, como ahí se señala (aplica dictámenes N°s 13.574, de 2018 y 281, de 2021, de este origen).

3. Acerca de los cuadros que fijan las normas para las zonas incorporadas al PRC, contenidas en los numerales 4) y 10) del artículo Segundo y 3) del artículo Cuarto, cabe indicar:

a) No procede que las zonas ZCH, B-2, B-3, B-4, G-1, G-2, G-3, H y ZU-RIO-5 -comprendidas en los numerales 4) y 10) del artículo Segundo, y 3) del artículo Cuarto- normen actividades productivas insalubres o contaminantes y peligrosas, toda vez que corresponden a actividades de impacto intercomunal, según lo dispuesto en el artículo 2.1-1 de la “Actualización del Plan Regulador Intercomunal Costero de Atacama (PRICOST)” -aprobado por la resolución N° 30, de 2019, del pertinente Gobierno Regional-.

Asimismo, la regulación del uso de suelo infraestructura también debe ajustarse a lo previsto en el artículo 2.2-1 del PRICOST que define las edificaciones e instalaciones de impacto intercomunal y a lo prescrito en su artículo 2.2-2 sobre el emplazamiento de infraestructura sanitaria de impacto intercomunal.

Por su parte, en dichas áreas se omite precisar, para el uso de suelo residencial, si los “hogares de acogida” se encuentran permitidos o prohibidos (aplica dictámenes N°s 499, de 2018 y 27.674, de 2019, de esta Contraloría General).

La norma urbanística coeficiente de ocupación de suelo para los usos de suelo espacio público y área verde de las zonas B-2, B-3, B-4, G-1, G-2, G-3 y H, se aparta de los artículos 2.1.30. y 2.1.31. de la OGUC, respectivamente (aplica dictámenes N°s 18.104 y 24.239, de 2019, de este origen).

Lo propio se verifica en la zona ZCH, para el uso de suelo espacio público.

b) En las zonas ZCH, B-2, B-3, G-3, y ZU-RIO-5, no se excluye de los usos prohibidos a las salas cunas y jardines infantiles, los que conforme con el artículo 2.1.24. de la OGUC, se entenderán siempre admitidos en las zonas con usos de suelo residencial o en las que se permita cualquiera clase de equipamiento (aplica dictámenes N°s 19.424, de 2019 y 2.283, de 2021, de esta Sede de Control).

c) En las zonas B-2, B-3, B-4, G-1 y G- 2, se determina un adosamiento entre 60% y 75%, no obstante que acorde con el artículo 2.6.2. de la OGUC, la longitud del adosamiento no podrá exceder del 40% de la longitud total del deslinde común con el vecino (aplica dictámenes N°s 13.013, de 2020 y 1.233, de 2021, de esta Entidad de Fiscalización).

d) En la ZCH, no se precisa que las normas urbanísticas que se definen son aplicables a las ampliaciones, reparaciones, alteraciones u obras menores que se realicen en las edificaciones existentes, así como a las nuevas edificaciones que se ejecuten, tal como lo prevé el artículo 2.1.18. de la OGUC (aplica dictamen N° 89.751, de 2015, de este origen).

e)	En la zona G-3 no se advierte el sentido de regular la norma urbanística antejardín en función de la edificación aislada, considerando que el sistema de agrupamiento permitido es únicamente el de tipo “Aislado”.

f) Los usos de suelo de la zona ZU- RIO-5 no se ajustan a lo dispuesto en el artículo 3.5-1 del PRICOST, que califica dicha zona como un área verde intercomunal.

Sin perjuicio de lo anterior, los usos de suelo permitidos y prohibidos, no se conforman a lo prescrito en el artículo 2.1.31. de la OGUC, según el cual en las áreas verdes a que se refiere tal precepto se entenderán siempre admitidos como destinos complementarios y compatibles los de equipamientos científico, culto y cultura, deporte y esparcimiento (aplica dictamen N° 24.239, de 2019, de este Órgano de Control).

Además, se omite excluir de los usos prohibidos a los servicios artesanales y profesionales, los que de acuerdo con el artículo 2.1.33. de la OGUC, se entenderán siempre incluidos en cualquier uso de suelo destinado a equipamiento (aplica dictamen N° 2.337, de 2021, de esta Contraloría General).

4. En cuanto a los cuadros de vialidad de los numerales 11) y 12) del artículo Segundo, cabe anotar que:

a) En los referidos cuadros se omite establecer el hito -eje, líneas de calzada, soleras, aceras, u otro similar- a partir del cual debe ejecutarse el ensanche, tal como ocurre, por ejemplo, con las vías “Pedro de Valdivia Sur” -segundo tramo-, “Calle 11”, “Rafael Zorraíndo” -primer y tercer tramo-, “Ricardo Vallejos” -primer tramo-, “Guillermo Toro Lorca” -segundo tramo-, “Bruno Sergio Pizarro”, “Callejón Fundo San Miguel”, “Ricardo Vallejos” e “Inca de Oro” (aplica dictamen N° 8.502, de 2019, de este origen).

b) Algunas calles se describen en función de una determinada distancia respecto de otras vías, sin indicar el hito -línea oficial o eje- desde el cual ha de medirse dicha distancia, por ejemplo, “90 metros al noreste de Av. Los Carrera”, en la descripción de la calle “Rafael Zorraíndo” -primer y segundo tramo- y “42 metros al norte de Francisco Cortez y Cantabrio” en la vía “Candelaria Goyenechea” -primer y segundo tramo- (aplica dictámenes N°s 12.448, de 2020, y 2.392, de 2021, de esta Entidad Fiscalizadora).

c) Se advierte una diferencia entre el nombre de la vía “Pedro de Valdivia Sur” anotado en el cuadro del numeral 11), y lo señalado en el plano M2019-P-L3 en que se denomina “P. DE VALDIVIA SUR” (aplica dictámenes N°s 18.489, de 2017 y 27.674, de 2019, de este Organismo de Control).

Lo propio acontece con las vías “Ignacio Carrera Pinto”, “Kinray”, “Calle Dos” y “Candelaria Goyenechea Poniente”, las que en el plano M2019-P-L2, se anotan como “I. CARRERA PINTO”, “KIN RAY”, “CALLE 2” y “C. GOYENECHEA P”.

Por su parte, si bien el cuadro pertinente describe los dos tramos de la vía “Pedro de Valdivia Sur” tomando como referencia la calle “Viña Prohens”, dicha calle no se establece en el plano M2019- P-L3, el que alude en su lugar a la vía “CALLE 11”. Igual situación se replica en relación con las vías “CALLE 4” y “CALLE 5”.

d) En algunas vías se consigna información en la columna de ancho entre líneas oficiales proyectado, pero los planos concernientes no dan cuenta de dicha proyección, así como tampoco se refiere a ello la columna de observaciones de la OL, v.gr., las vías “Ricardo Vallejos -segundo tramo-, “Caupolicán”, “Candelaria Goyenechea Poniente” - segundo tramo-, “Candelaria Goyenechea” -primer tramo-, “Inca de Oro (Vergara)” y “Las Heras”.

e) En los cuadros de vialidad estructurante, para ciertas arterias, se omite disponer “asimilada art. 2.3.1. OGUC”. Ello acontece, v.gr., en las calles “Ricardo Vallejos” -segundo tramo-, “Inca de Oro (Vergara)” y “Las Heras” (aplica dictámenes N°s 31.650, de 2017, y 27.674, de 2019, de esta Sede de Fiscalización).

f) El cuadro de vialidad del numeral 11) indica que el segundo tramo de la vía “Candelaria Goyenechea Poniente” se emplaza hasta “Av. Los Carrera”, no obstante, acorde con el plano M2019-P-L2 esta última vía corresponde a “Av. Copayapu”.

Lo propio sucede con las calles “Vichuquén”, “Vichuquén Sur”, “Inca de Oro (Vergara)” e “Inca de Oro”, las que en el cuadro de vialidad se describen desde “Av. Los Carrera”, sin embargo, el plano respectivo designa a esta última vía como “Los Carreras Sur”.

g) En el cuadro del numeral 12), si bien la vía “Las Heras” se describe entre “Alameda M. A. Matta” y “Ayacucho”, el plano M2019-P-L1 la dibuja entre “ROMULO J. PENA” y 40 metros desde la calzada poniente de la calle “Alameda M. A. Matta”, aproximadamente.

h) Enseguida, la descripción de la calle “Caupolicán” desde la vía “Inca de Oro (Vergara)”, es equívoca, pues acorde con el plano pertinente, el término de una es el inicio de la siguiente (aplica dictamen N° 2.392, de 2021, de esta Sede Fiscalizadora).

Igual situación se replica para las vías “Inca de Oro (Vergara)” -que se describe hasta la calle “Caupolicán”-, “Costanera Norte” -que se referencia en relación con “Calle1”- y “Calle 1” -que se precisa desde la vía “Costanera Norte”-.

5. En los artículos Quinto y Sexto, no resulta procedente apuntar que los terrenos consultados en el acto en estudio, destinados a plazas y parques, y parques adyacentes a vías existentes, con ensanches a nuevas vías, así como asociados a circulaciones, se encuentran afectos a declaratoria de utilidad pública, toda vez que esa declaración constituye una materia propia de ley (aplica dictamen N° 2.337, de 2021, de esta Entidad de Fiscalización).

En ese contexto, no corresponde que dichos artículos -que por lo demás solo forman parte del decreto de que se trata y no propiamente del instrumento de planificación territorial- agreguen las indicadas declaratorias de utilidad pública, así como tampoco que enumeren los terrenos afectos, ya que el destino de estos debe consignarse en la OL y en los planos atingentes.

6. En cuanto a los planos M2019-L0, M2019-P-L1, M2019-P-L2, M2019-P-L3 y M2019-R, se anotan los siguientes reparos:

a) Se omite completar la viñeta, careciendo de las firmas respectivas según lo exigido por el artículo 2.1.10. de la OGUC.

Asimismo, no constan las firmas de las autoridades que concurren por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo.

b) La viñeta contiene la simbología por medio de la cual se identifica el número del polígono, pero no señala los nombres individualizados en el cuadro del inciso cuarto del artículo Primero del decreto en estudio.

c) En el apartado “Situación Vigente” de los planos M2019-P-L1 y M2019-P-L3, se cita el “PLANO PRC.Ac-01, D373/2005”, no obstante que las zonas dibujadas no se corresponden con aquellas modificadas por el mencionado decreto N° 373, tal como se puede advertir de lo dispuesto en el artículo Primero del decreto en examen, y de la tabla N° 1 de la Memoria Explicativa -página 51-.

En tanto, en la sección “Situación Vigente” de los planos M2019-P-L2 y M2019-P-L3, no se alude al plano “RÍO COPIAPÓ 01 y 02”, aprobado por el decreto N° 3.598, de 2012, del pertinente municipio, en circunstancias que esa zona sí se encuentra intervenida por esa modificación.

d) En los planos, se omite ilustrar ciertas áreas de riesgo, referidas a áreas inundables o potencialmente inundables, definidas en el Estudio de Riesgos -figuras N°s 22, 23 y 61, páginas 48, 49 y 148-, y en la Memoria Explicativa -figuras N°s 6 y 9, páginas 22 y 29-, tal como se observa en el sector de la intersección de las calles Volcán Doña Inés y Pan de Azúcar, y M. Arredondo y Avenida San Román.

A su vez, en los planos se grafican áreas inundables no identificadas en las figuras anteriormente mencionadas del Estudio de Riesgos y de la Memoria Explicativa, como ocurre en el sector norponiente del plan, próximo a las vías Pan de Azúcar y Volcán Doña Inés.

Luego, en los planos se dibujan áreas de peligro de avalanchas, rodados y aluviones, las que no se visualizan en el Estudio de Riesgos -figuras N°s 55, 56 y 61, páginas 129, 130 y 148-, y en la Memoria Explicativa -figuras N°s 7 y 9, páginas 23 y 29-. Ello acontece en los sectores de las intersecciones de las vías “AV. LOS LOROS” con “CARLOS VILLALOBOS”, “MIGUEL GALLO” con “BELLAVISTA” y “ESMERALDA” con “21 DE MAYO”.

e) No corresponde que en los planos M2019-P-L1, M2019-P-L2 y M2019-P-L3 se identifique “Declaratoria de Utilidad Pública” a propósito de ensanche, apertura y terrenos consultados para plazas y parques, toda vez que lo que debe graficarse es el destino asignado a dichas áreas por la OL.

Sin perjuicio de lo anterior, en el polígono 1 del plano M2019-P-L1, se detalla una superficie contigua al río Copiapó como “PP”, no obstante, acorde con los restantes antecedentes, debe individualizarse como “PP-4”.

f) En cuanto a la vialidad prevista en los aludidos planos, se advierte que en el plano M2019-P-L2 no se representan los siguientes hitos consignados en el cuadro del artículo Segundo, numeral 11): “90 metros al noreste de Av. Los Carrera” -de la vía colectora Rafael Zorraíndo-, “150 m al norte de eje calle Kinray” -de la vía de servicio Callejón Fundo San Miguel-, y “42 metros al norte de Francisco Cortez y Cantabrio” -de la vía de servicio Candelaria Goyenechea- (aplica dictamen N° 76.796, de 2015, de este origen).

Además, se aprecia una discrepancia entre el citado plano M2019-P-L2 y lo establecido en el cuadro de vialidad del numeral 11), por cuanto para la vía “Rafael Zorraíndo”, la columna “OBSERVACIONES” señala, en relación con sus tramos primero y segundo, “Ensanche ambos costados”, no obstante que el primer tramo se grafica con ensanche en el costado suroriente, y el segundo se dibuja como existente.

Por su parte, en el tercer tramo de la referida vía, ubicado entre “Calle 3” y “Calle 2”, el cuadro de vialidad anota “Ensanche ambos costados”, pero el plano pertinente traza el tramo entre “Calle 3” y “Juan Bautista” con ensanche solo al sur de la vía, y en el tramo entre “Juan Bautista” y “Calle 2”, como apertura en su costado norte y ensanche en el sur. Ello tampoco es concordante con la imagen satelital del sector -obtenida del programa Google Earth- en que no aparece el tramo de la vía entre “Juan Bautista” y “Calle 2”, por lo que se desprende que correspondería a una apertura.

Enseguida, no se grafica la vía “Candelaria Goyenechea” en su intersección con la calle “21 de Mayo”, la que acorde con el cuadro del numeral 11) se identifica como “Existente”.

En tanto, en el aludido plano M2019-P-L2 se traza como existente la calzada norponiente de la calle “Guillermo Toro Lorca” -en el tramo entre las vías “Calle 2” y 20 metros al nororiente de la calzada norte de la “Calle 2”, aproximadamente-, no obstante, en el cuadro de vialidad se fija como “Ensanche ambos costados”.

Por otro lado, la calle “Candelaria Goyenechea Poniente” -en su tramo entre “Ignacio Domeyko” y “Rómulo Mandiola”- se dibuja en el atingente plano como existente en la calzada norponiente, pero en el cuadro de vialidad se detalla como “Apertura”.

7. En la Memoria Explicativa, en el capítulo 7.2.4, sobre terrenos afectos a declaratoria de utilidad pública, numeral 7.2.4.2, destinados a plazas y parques -página 59-, se menciona que las áreas “PP-1, PP-2 y PP-3” se incluyen en el plano M2019-P-L1, no obstante que no se corresponden con dicha lámina, lo que tampoco guarda relación con el artículo Quinto del acto en estudio.

Lo propio acontece en el numeral 7.2.4.3, concerniente a los terrenos destinados a circulación y plazas y parques, respecto del área “PP-4”, toda vez que ésta no se grafica en el plano M2019-P-L3 ni se conforma con lo establecido en el citado artículo Quinto.

8. En lo que atañe al Estudio de Riesgos, es menester advertir que se omite la firma del profesional especialista que lo elaboró.

A su vez, dicho documento no adjunta los planos que se indican en las figuras: N° 50, Mapa de Susceptibilidad de “procesos de laderas” para zona urbana de Copiapó -página 121-; N° 51, Peligro de remociones en masa en las localidades urbanas y de extensión urbana en la ciudad de Copiapó -página 123-; N°s 55 y 56, Peligro de avalanchas, rodados, aluviones o erosiones acentuadas -páginas 129 y 130-; N° 60, Síntesis peligros por intervención humana en área urbana 1 -página 145-; N° 61, Síntesis de peligros para el área urbana de Copiapó -página 148-; y N° 62, Síntesis de peligros para el área de San Pedro -página 149-. A lo que cabe añadir que la escala de las mencionadas figuras impide identificar los riesgos y las áreas dibujadas.

Enseguida, las viñetas de las figuras N°s 19 -página 45-, 20 -página 46-, 22 -página 48- y 23 -página 49-, resultan ilegibles, lo que dificulta su comprensión (aplica dictamen N° 13.254, de 2018, de esta Entidad de Control).

Lo anterior, se repite en la Memoria Explicativa, en la figura N° 2 -página 14-, la leyenda de la figura N° 3 -página 16-, y en la figura y leyenda del punto 5.1.1 “Plan Regulador de 2002” -página 33-.

En el polígono 2 de la modificación en análisis, no se advierten los antecedentes que permitan justificar la localización de viviendas en las zonas R1-A “Áreas inundables o potencialmente inundables muy alto y alto”, teniendo en cuenta que presenta igual condición que el polígono 1, el cual en la zona G-1 prohíbe dicha clase.

Al respecto, en la Memoria Explicativa, en la tabla N° 1 -página 51-, relaciones entre polígonos de modificación y zonificación (PRC vigente), se prevé que “Al igual que el anterior, es un sector muy expuesto a las crecidas del río”, y en la tabla N° 66 -página 158-, sobre recomendaciones para peligro de inundación, en la columna recomendaciones se anota “Prohibir actividades que impliquen permanencia de personas debido a que pérdidas exceden la capacidad de recuperación en un mediano plazo, tanto para edificaciones estratégicas como para viviendas”.

Lo expresado se repite en el sector norponiente del uso de suelo A-5 del polígono 4.

9. En cuanto al procedimiento de aprobación de la modificación del PRC, cabe advertir que no se acompaña el certificado de la Ministra de Fe de la Municipalidad de Copiapó, de fecha 12 de septiembre de 2019, relativo a la exposición del proyecto de modificación por el plazo de 30 días -citado en los vistos del decreto sometido a estudio-.

10. En lo meramente formal, no se advierte el motivo por el cual el decreto no tiene considerandos, omitiéndose los fundamentos por los cuales la municipalidad solicitó la aprobación de la modificación al PRC, conforme lo dispuesto en el artículo 27 del apuntado decreto N° 104.

Luego, en los vistos se debe señalar que el decreto N° 104, de 1977, es del entonces Ministerio del Interior, y no como ahí se indica.

Por su parte, en el inciso segundo del artículo Primero se alude a los planos “M2019-L1”, “M2019-L2” y “M2019-L3”, debiendo decir “M2019-P-L1”, “M2019-P-L2” y “M2019-P-L3”.

En tanto, en el numeral 12) del citado artículo, no se aprecia el sentido de incorporar la calle de servicio “Las Heras”, situada en el polígono 3, en una tabla diferente a la del numeral 11).

En el numeral 7) del artículo Segundo no corresponde denominar a la Zona D “Exclusiva de Explotación Agrícola”, considerando que se trata de un área urbana.

Finalmente, en las páginas 22, 23, 24 y 29 de la Memoria Explicativa, se advierte un error en la numeración de las figuras que ahí se acompañan, pues se identifican con los N°s 6, 7, 8 y 9, pero todas ellas poseen a su vez una nueva numeración en la imagen, que las define como N°s 9, 10, 11 y 12, respectivamente.

Saluda atentamente a Ud.,


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República