Dictamen N° 2659

Texto del dictamen

N° 2.659       Fecha: 11-XI-2021

Se ha dirigido a esta Contraloría General el Prosecretario Accidental de la Cámara de Diputados, a requerimiento del Diputado señor Leonardo Soto Ferrada, solicitando que esta Entidad Fiscalizadora inicie una fiscalización a la Municipalidad de Las Condes, a fin de determinar si la denominada Brigada de Intervención y Orden Público -BRIOP-, se ajusta a la normativa vigente.

Expresa el recurrente, que conforme a la información publicada por un medio de comunicación, el aludido organismo habría sido capacitado por una delegación de los Mossos d’Esquadra -policía de la Comunidad Autónoma de Cataluña, España-, durante el mes de febrero de 2020, según consta en imágenes publicadas en redes sociales. Además, estaría ejecutando labores en el marco de las manifestaciones sociales, premunidos de cascos, escudos antidisturbios, y eventualmente otros elementos de control, tales como lumas o gas pimienta. 

Agrega, que lo anterior contravendría lo establecido en los artículos 24 y 101 de la Constitución Política de la República, así como lo dispuesto en el dictamen Nº 15.919, de 2017, de este Órgano de Control, por cuanto no corresponde que a los cuerpos de seguridad municipal se les asignen funciones que excedan aquellas que legalmente corresponden a las municipalidades, invadiendo las atribuciones de los organismos competentes en la materia, situación que se configuraría en la situación denunciada, por cuanto la BRIOP ejercería funciones de orden público.

Requerida al efecto, la Municipalidad de Las Condes mediante los oficios ORD. ALC. Nºs. 1/274 y 1/295, ambos de 2020, informó, en síntesis, que existe en la actualidad un grupo de funcionarios, dependientes de la Dirección de Seguridad Pública de ese municipio, con capacitación especial, los cuales conforman una denominada “brigada”, que únicamente posee funciones de apoyo y colaboración a los organismos del Estado a los cuales el ordenamiento jurídico les ha otorgado atribuciones específicas en la materia. Asignando a un número determinado de funcionarios una labor específica dentro de sus deberes de “inspector”, dotándolos de las experticias necesarias e indumentaria para su protección personal en un ambiente hostil, que interviene únicamente como apoyo para casos de externalidades que afecten el orden público. 

Agrega, que de ninguna manera los funcionarios utilizan armas de fuego, lo que sería contrario a derecho. Situación diversa a lo que acontece con los elementos personales de seguridad y defensa personal, como lo son el porte de bastón retráctil, gas pimienta, cascos, escudos y otras protecciones, que se han otorgado para la protección personal de los inspectores, por cuanto dichos elementos no se encuentran comprendidos en el artículo 2º de la ley Nº 17.798, sobre Control de Armas.

Asimismo, expresa que a raíz de los hechos ocurridos en el país desde octubre de 2019 y las situaciones de riesgo a las que se vieron enfrentados los funcionarios, se capacitó durante tres semanas a un grupo de 46 inspectores de seguridad, dependientes de la Dirección de Seguridad Pública, en un curso de formación adaptado a la realidad local e impartido por miembros de la Policía de Cataluña, a fin de entregarles mayores habilidades de comportamiento y acción en escenario de trabajo adverso. Además, se les brindó elementos de protección personal, de manera de resguardar su integridad, y no para intervenir en una manifestación ni actuar impidiendo la misma. Añade, que en la presentación no se ha acompañado antecedente alguno ni medio de verificación, en que aparezcan funcionarios municipales participando en las labores que se pretende, y manifiesta que jamás han intervenido en manifestaciones premunidos con los elementos denunciados.

A su vez, la Subsecretaría del Interior, mediante oficio Nº 25.666, de 2020, señaló que los únicos encargados de la conservación del orden público y la seguridad pública interior son el Presidente de la República, el Ministro del Interior y Seguridad Pública, y las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, dentro de las cuales es a Carabineros de Chile a la que le corresponde específicamente velar por el mantenimiento del orden público, sin perjuicio de hacer presente que toda colaboración que puedan brindar las municipalidades es bienvenida, mientras no involucre sustituir las funciones o atribuciones de otros órganos.

Por su parte, la Subsecretaría de Prevención del Delito informó, a través del oficio Nº 2.428, de 2020, que la creación a nivel municipal de un cuerpo especializado que reciba la denominación de BRIOP, está limitada por la Constitución y las leyes dictadas conforme a ella, que han conferido a los municipios determinadas facultades. Agrega, que en caso alguno los aludidos funcionarios que se desempeñan en la señalada brigada tienen facultades para portar y utilizar armas de fuego en el ejercicio de sus funciones, ni tampoco utilizar lumas o gas pimienta, aun cuando estos últimos no se encuentren sometidos al deber de inscripción, por cuanto son armas que no pueden ser usadas legítimamente para mantener el orden público, si no existe competencia específica para ello.

Enseguida, en conformidad a lo establecido en el artículo 1°, de la ley N° 17.798, se consultó el parecer a la Dirección General de Movilización Nacional, quien, en síntesis, manifestó mediante oficio Nº 2511/237, de 2021, que sin perjuicio de que la adquisición de los elementos de defensa personal o autoprotección sea en locales inscritos ante ese organismo y cumpliendo con las formalidades establecidas para ello, su uso es estrictamente para el ámbito de la defensa personal, salvo las excepciones establecidas por ley, que no contemplan a los cuerpos municipales especializados.

Solicitado informe a la Asociación de Municipalidades por la Seguridad de la Zona Oriente -AMSZO-, mediante oficio Nº E72511, de 2021, y reiterado por oficio Nº E77281, de 2021, aquella no lo evacuó dentro de los plazos conferidos al efecto, por lo que se emitirá el presente pronunciamiento con prescindencia de ese antecedente.

Sobre el particular, cabe señalar que de la información proporcionada por la Municipalidad de Las Condes, aparece que mediante decreto alcaldicio Sección 1º, de 11 de febrero de 2020, esa entidad edilicia designó a 46 funcionarios municipales para asistir a una actividad de capacitación denominada “Curso de Formación en Seguridad Ciudadana y Orden Público”, que incluía los módulos de Policía democrática y policía de prevención y seguridad; Defensa y procedimientos policiales; y Procedimientos policiales especializados, organizado por la Dirección de Seguridad Pública de esa entidad edilicia, y dictado por un equipo especializado de la Policía de la Generalitat-Mossos de Escuadra, de Cataluña, España, desarrollado en dependencias municipales entre el 12 y el 28 de febrero de 2020, con una duración de 90 horas pedagógicas, y que no habría implicado gastos para el municipio, según consta en el resuelvo Nº 2 del referido acto administrativo.

Enseguida, según da cuenta el ORD. ALC. Nº 1/295, de 2020, de la citada entidad edilicia, los gastos asociados a la señalada actividad habrían sido asumidos por la Asociación de Municipalidades por la Seguridad de la Zona Oriente -AMSZO-, es decir, la asociación entre las Municipalidades de Las Condes, Vitacura y Lo Barnechea, y según lo manifestado por el municipio no existiría equipamiento específicamente asignado a la denominada BRIOP, efectuando la Dirección de Seguridad Pública las respectivas adquisiciones para todo el personal de inspectores municipales, sin distinción, a fin de brindarles protección en el ejercicio de sus labores.

Asimismo, de los antecedentes tenidos a la vista, tales como órdenes de compra, facturas, actas de autorización presupuestaria, entre otros, se advierte que durante el año 2020, la referida entidad edilicia adquirió para el personal de la Dirección de Seguridad Pública: 45 pares de rodilleras “Titan Race Negro” mediante compra ágil, menor a 30 UTM, por un monto total de $1.259.640.-, a la empresa TRAIL SPA; 110 cinturones tácticos con accesorios, mediante la licitación pública ID Nº 2345-43-LE20, al proveedor “Sociedad Industrial Comercial de Inversiones Baselli Hnos S.A”, que incluían 110 cinturones tácticos NA, 110 linternas, 110 porta linternas, 110 esposas, 110 porta esposas,110 bastones retráctiles, 110 porta bastón retráctil, 150 gas pimienta y 110 porta gas pimienta, por un total de $19.555.270; 45 cascos y 45 escudos antidisturbios, a través de la licitación pública ID Nº 2345-44-LE20, adjudicada a la empresa Hemisferio Sur S.A, por la suma de 17.617.950.-; 50 Kits de Protección Antidisturbios, a través de la licitación pública ID Nº 2345-130-LE20, por un monto de $9.877.000.-, cuyo proveedor es la empresa “Comercial e Industrial Dagoway Trade SPA”; y 50 unidades de cascos balísticos y visores balísticos, mediante la propuesta pública ID Nº 2345-135-LE20, adjudicada a la empresa “Importaciones Exportaciones e Ingeniería Limitada”, en la suma de $17.920.448.-.

Precisado lo anterior, cabe hacer presente que, de conformidad con el artículo 24 de la Constitución Política de la República, el gobierno y la administración del Estado corresponden al Presidente de la República, quien es el Jefe del Estado, y su autoridad se extiende a todo cuanto tiene por objeto la conservación del orden público interno.

Luego, procede tener en cuenta que conforme con el artículo 101, inciso segundo, de la Carta Fundamental, las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública están integradas sólo por Carabineros e Investigaciones. Estas últimas constituyen la fuerza pública y existen para dar eficacia al derecho, garantizar el orden público y la seguridad pública interior, en la forma que lo determinen sus respectivas leyes orgánicas y dependen del Ministerio encargado de la Seguridad Pública.

En este contexto normativo, queda asentado que la función constitucional de garantizar el orden público y la seguridad pública interior ha sido encomendada a las Fuerzas de Orden y Seguridad, las que están constituidas por Carabineros de Chile y la Policía de Investigaciones de Chile. Asimismo, es manifiesto que el ordenamiento jurídico se refiere a esas instituciones como entidades policiales y le atribuye el ejercicio de las funciones de carácter policial en el país, sin perjuicio de las excepciones calificadas que el legislador ha establecido, como sucede con la Policía Marítima asignada a la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante (aplica dictamen Nº 15.919, de 2017).

Enseguida, es necesario hacer presente que el principio de juridicidad consagrado en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política, y 2° de la ley N° 18.575, impone a los órganos de la Administración del Estado someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme con ella, por lo que deben actuar dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley; y ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente les confiere el ordenamiento jurídico.

Lo anterior, según precisa el dictamen antes mencionado, es sin perjuicio de las atribuciones específicas de supervigilancia que determinados cuerpos legales han conferido a las municipalidades, como sucede con la figura del “inspector municipal” -calidad que se le asigna a los funcionarios municipales que integran dicha unidad-, prevista, a modo de ejemplo, en los artículos 3° y 14° de la ley N° 18.287, que establece Procedimiento ante los Juzgados de Policía Local, y 56, 156 y 188 de la ley N° 18.290, de Tránsito.

A su vez, en lo que se refiere a las atribuciones de las municipalidades en materia de seguridad, se debe considerar que el artículo 4°, letra j), de la ley N° 18.695, dispone que esas entidades, en el ámbito de su territorio, podrán desarrollar, directamente o con otros órganos de la Administración del Estado, funciones relacionadas con la adopción de medidas en el ámbito de la seguridad pública a nivel comunal, sin perjuicio de las funciones del Ministerio del Interior y Seguridad Pública y de las Fuerzas de Orden y Seguridad.

Así, se advierte del propio tenor literal de la precedente disposición, que la normativa ha permitido a las entidades edilicias ejercer funciones relacionadas con la seguridad pública de la comuna respectiva, de manera que aquellas se encuentren habilitadas para adoptar medidas referidas a dicho ámbito, siempre que ello no implique invadir las atribuciones de los organismos competentes en la materia (aplica dictamen Nº 15.919, de 2017).

Sin perjuicio, según agrega el citado dictamen, de tener especial consideración que los organismos públicos se encuentran sometidos al anotado principio de juridicidad, por lo que no pueden atribuirse el ejercicio de funciones que la preceptiva ha reservado a otras entidades del Estado. 

Concordante con lo expresado, la jurisprudencia administrativa de este Organismo Contralor, contenida en los dictámenes N°s. 46.880, de 2010 y, 75.296, de 2013, entre otros, ha precisado que la participación municipal en asuntos de seguridad ciudadana que regula el citado artículo 4°, letra j), de la ley N° 18.695, solamente puede constituir una labor de apoyo y colaboración a los organismos del Estado a los cuales el ordenamiento jurídico les ha otorgado atribuciones específicas en la materia, acciones que, en todo caso, los municipios han de llevar a cabo en forma coordinada con tales entidades.

En efecto, tal deber de coordinación establecido en términos generales por el artículo 5°, inciso segundo, de la ley   N° 18.575, en la actualidad se encuentra regulado específicamente en cuanto a la seguridad pública comunal, por la ley N° 18.695, en su Título IV A “Del Consejo Comunal de Seguridad Pública y el Plan Comunal de Seguridad” -según una modificación introducida por la ley N° 20.965-, a través del establecimiento de mecanismos de coordinación interinstitucional.

En dicho contexto, se debe precisar que la labor que desempeñan los inspectores municipales dependientes de la Dirección de Seguridad Pública de la Municipalidad de Las Condes, cualquiera sea la denominación que adopten para los efectos de organización interna, sólo puede importar servir de apoyo y colaboración a los organismos del Estado a los cuales el ordenamiento jurídico les confiere atribuciones en materia de  seguridad pública, actuando coordinadamente con estos últimos  y siempre que ello no implique invadir las atribuciones de aquéllos (aplica criterio contenido en el dictamen Nº 36.481, de 2017). 

De esta forma, cabe señalar que los aludidos funcionarios no pueden intervenir directamente en el 
marco de las manifestaciones sociales, ya que dicha situación importaría exceder las labores de apoyo y colaboración para las que están habilitados.  

Finalmente, debe precisarse que tampoco resulta conciliable con la referida labor de apoyo, el empleo de gas pimienta, bastones retráctiles o lumas, por parte del personal municipal dependiente de la Dirección de Seguridad Pública. Ello, por cuanto, su uso es estrictamente para el ámbito de defensa personal, lo que no los habilita para que aquellos sean utilizados en el cumplimiento de la función municipal relativa a la seguridad comunal, puesto que, los cuerpos armados establecidos por el ordenamiento jurídico para tal efecto son Carabineros de Chile y la Policía de Investigaciones de Chile, y no las municipalidades, lo que la aludida entidad edilicia deberá tener presente en lo sucesivo (aplica criterio dictamen Nº 15.919, de 2017).

Saluda atentamente a Ud.,


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República