Dictamen N° 1543

Texto del dictamen

N° 1.543                                    Fecha: 16-I-2019

Se han dirigido a esta Contraloría General doña María Paulina Schuwirth Aichele y don Juan Carlos Telechea González, en representación de las empresas Ambulancias ASA SpA y Ambulancias UCI Móvil Terrestres y Aéreas Ltda., respectivamente, solicitando un pronunciamiento acerca de si procede que la Secretaría Regional Ministerial de Salud -SEREMI- de La Araucanía exija, para otorgar a esas personas jurídicas la autorización sanitaria para la prestación de servicios privados de traslado de enfermos, en la modalidad de Transporte Sanitario Simple, contar con una enfermera las 24 horas diarias todos los días del año, que ejerza la tuición y supervisión sobre el personal paramédico y conductor que se desempeña en las ambulancias. 

El señor Telechea González acompaña el oficio N° 432, de 2018, y el correo electrónico de 14 de marzo del mismo año, de las SEREMIS del Biobío y del Maule, respectivamente, mediante los cuales les responden, ante igual consulta que aquellos les plantearan, que no correspondería la anotada exigencia, como tampoco que ese tipo de profesional deba ser parte de la tripulación de la ambulancia.  

Además, los recurrentes exponen una serie de dificultades a las que se han visto enfrentados en la tramitación de tales autorizaciones, en particular, de parte del funcionario de la SEREMI de La Araucanía a cargo de la tramitación de las autorizaciones sanitarias, quien estaría afecto a un eventual conflicto de intereses, acompañando los antecedentes en que sustentan los hechos denunciados.

Emitido su informe por la Subsecretaría de Salud Pública, se solicitó que lo complementara, remitiéndole copia de la anotada documentación que da cuenta de los diferentes criterios aplicados por las aludidas SEREMIS, tras lo cual, sin emitir su parecer sobre tal circunstancia, manifestó que en caso del transporte simple “el criterio de interpretación está basado en la necesidad de que el personal auxiliar o técnico tenga una supervisión de un profesional de la salud, que en ese caso puede ser enfermero/a” y que el reglamento no determina las jornadas o turnos que deban cumplir. Añade que el reglamento pertinente requiere de una actualización y que se trabajará en ello.    

Sobre el particular, cabe hacer presente que el artículo 4°, N° 3, del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud -MINSAL-, dispone que a este le corresponderá formular, fijar y controlar las políticas de salud, para lo cual tiene, entre otras, la función de velar por el debido cumplimiento de las normas en materia de salud.

Agrega ese precepto, en lo pertinente, que la fiscalización de las disposiciones contenidas en el Código Sanitario y demás leyes, reglamentos y normas complementarias y la sanción a su infracción cuando proceda, será efectuada por la SEREMI de que se trate, cuyo superior jerárquico, al tenor del artículo 9°, inciso final, es el Subsecretario de Salud Pública, en los asuntos de su competencia y, como colaborador del Ministro, además las coordinará.

Lo anterior es reiterado en similares términos, en el artículo 12, N°s. 1, 3 y 7, del mismo cuerpo normativo, el que le encomienda a las SEREMIS el propender a la observancia de las normas, planes, programas y políticas nacionales de salud fijadas por la autoridad; otorgar autorizaciones sanitarias y elaborar informes en materias sanitarias, utilizando en su labor de fiscalización normas, estándares e instrumentos homogéneos para los establecimientos públicos y privados; y, cumplir las acciones de fiscalización y acreditación que le correspondan. 

Agrega su artículo 13, inciso segundo, que las SEREMIS en el ejercicio de sus funciones deberán ajustarse a las normas técnicas y administrativas de carácter general que imparta el MINSAL. 

De este modo, tanto el MINSAL como las SEREMIS son las encargadas de velar por el cumplimiento de la normativa legal y reglamentaria existente en materia de salud, siendo estas últimas las competentes para fiscalizar la observancia de dicha preceptiva, de conformidad con las normas que esa secretaría de Estado imparta.

Por su parte, el artículo 7° del Código Sanitario regula el otorgamiento por las autoridades de salud de las autorizaciones y permisos pertinentes, en relación con el cual el decreto supremo N° 218, de 1997, del MINSAL, Aprueba el Reglamento de Servicios Privados de Traslado de Enfermos 

El antedicho reglamento, al tenor de su artículo 1°, es aplicable a los establecimientos privados de asistencia médica que presten servicios de traslado de enfermos a centros hospitalarios o médicos para su atención, u otro lugar, tanto en situaciones de emergencia médica como en las que no la constituyan, y sea que aquellos pertenezcan a centros asistenciales u hospitalarios o conformen un servicio independiente que brinde esa sola prestación.

En su artículo 2°, letra b), el texto reglamentario define el Transporte Sanitario Simple como el “Transporte de pacientes en una ambulancia tripulada por un conductor y un auxiliar de enfermería, sin vigilancia especializada ni equipamiento complejo, con asistencia mínima constituida por la posición del paciente o el suministro de algún elemento de ayuda básica”.

El mismo precepto, en su letra c), dispone que Transporte Avanzado es “Aquel que se efectúa en una ambulancia cuya tripulación y equipamiento permiten que actúe proporcionando soporte vital avanzado, tripulada por un médico, un técnico paramédico y un conductor. Constituye, de acuerdo a su implementación, una unidad de tratamiento intensivo móvil, dirigida por el médico reanimador y equipada con material de alta complejidad”.

En cuanto al personal con que debe contar el establecimiento para obtener la autorización de instalación y funcionamiento, el artículo 5° del reglamento establece que, junto a la solicitud que señale el tipo de servicio que se desea prestar, deberá acompañarse, letra f), la “Planta de personal de médicos y enfermeras con que funcionará con sus horarios de trabajo y sistema de turnos”. 

Sobre la materia, su artículo 10° añade que la dirección técnica de los establecimientos de traslado de enfermos deberá ser ejercida por un médico-cirujano, el que será responsable ante la autoridad sanitaria del correcto funcionamiento del establecimiento y del cumplimiento de la normativa sanitaria que le sea aplicable.

Entre sus labores, al tenor del artículo 11, letra c), está la de “Planificar, organizar y supervisar las actividades de atención prehospitalaria, en los establecimientos que proporcionen este servicio” y, asimismo, letra e), “Cuidar que se entregue el servicio ofrecido al paciente en las mejores condiciones técnicas y de rapidez”.  

Como se establece en el concepto de transporte sanitario simple, la ambulancia respectiva solo requiere ser tripulada por un conductor y un auxiliar de enfermería, dado que el servicio a prestar es la asistencia mínima constituida por la posición del paciente o el suministro de algún elemento de ayuda básica. Por su parte, tampoco las demás disposiciones relativas a personal del reglamento en comento exigen la presencia a bordo de un profesional de la salud. 

Ello, es sin perjuicio que el aludido personal que presta servicios de auxiliar de enfermería deba ser supervisado     -de manera presencial o a distancia- por el médico-cirujano que tenga a su cargo la dirección técnica del establecimiento de que se trate, según lo dispone el citado artículo 11, letra c), del decreto supremo N° 218, de 1997, y de la supervisión a que se encuentren sometidos aquellos empleados, conforme a la normativa general que regula su actividad. 

Por ende, conforme con la normativa comentada, resulta improcedente que la SEREMI de La Araucanía exija que la tripulación de ambulancias que presten el servicio de transporte sanitario simple deba estar integrada por una enfermera, sin perjuicio de la supervisión a que se encuentra sujeto el personal auxiliar de enfermería de conformidad con el párrafo precedente. 

Además, en relación con la discrepancia de criterios entre las SEREMIS sobre la materia consultada que se constata, cabe señalar que en atención al principio de coordinación y al derecho a la igualdad ante la ley, es necesario que la secretaría de Estado adopte las medidas tendientes a uniformar la actuación de tales organismos.

Finalmente, cabe hacer presente que corresponde que la SEREMI de La Araucanía concluya, a la brevedad, el procedimiento disciplinario ordenado instruir por la Contraloría Regional de La Araucanía mediante su oficio N° 10.172, de 2017, a fin de determinar la eventual responsabilidad administrativa del funcionario mencionado por los peticionarios, en los hechos que en ese documento se señalan, puesto que, conforme a lo informado por correo electrónico el 14 de diciembre de 2018. por el auditor interno de esa secretaría regional ministerial, a esa data, el respectivo sumario administrativo “se encuentra con vista fiscal pendiente”. 

De lo anterior, la indicada SEREMI debe informar a esa Sede Regional de este Organismo Contralor, en un plazo de 60 días.  

Saluda atentamente a Ud.


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República