Dictamen N° 41231

Texto del dictamen

N° 41.231                                           Fecha: 24-XI-2017
La Contraloría Regional de Los Ríos ha remitido la presentación de la referencia por la que don Felipe Spoerer Price, en representación de la Sociedad de Desarrollo Urbano de Valdivia Limitada (VALDICOR), consulta acerca de la procedencia de que esa sociedad actúe como Entidad Desarrolladora (ED) en el marco del decreto N° 19, de 2016, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, que Reglamenta el Programa de Integración Social y Territorial, a través del cual, se otorga un subsidio habitacional para financiar la adquisición de una vivienda económica que forme parte de un conjunto habitacional o de un proyecto seleccionado conforme a ese decreto. 

Lo anterior, dado que, a su juicio, el objeto social de VALDICOR permitiría la construcción de un conjunto habitacional y esa empresa cumple con los requisitos establecidos en ese reglamento para ser Entidad Desarrolladora.

Recabado su parecer, la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo expone, en síntesis, que conforme a su objeto social sería factible que VALDICOR pudiese actuar como ED. No obstante ello, manifiesta que al ser socio de aquella el Servicio de Vivienda y Urbanización de la nombrada región (SERVIU), podría existir un eventual “conflicto de intereses” en el evento de que el proyecto de esa empresa empate en puntaje con otro y la selección deba dirimirse por votación de los integrantes de la Comisión Evaluadora, integrada en parte por funcionarios de ese servicio.

Al respecto, es del caso tener presente, tal como se manifestó, entre otros, en el dictamen N° 39.022, de 2012, de este origen, que la singularizada sociedad se constituyó por escritura pública de fecha 23 de julio de 1971, inscrita en el Registro de Comercio de Valdivia a fojas 194, N° 51 de 1971, siendo sus socios fundadores la Corporación de Mejoramiento Urbano (CORMU) y la Municipalidad de Valdivia, con una participación igualitaria. 

Ello, al amparo, por una parte, de lo previsto en el artículo 43 de la ley N° 16.391, que crea el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, y según el cual, en lo pertinente, la CORMU podrá “colaborar y asociarse con las Municipalidades y con las empresas privadas en la realización de proyectos de desarrollo y mejoramiento urbanos, otorgar créditos para este propósito y supervigilar su realización” y, por otra, de lo prescrito en el artículo 44 del mismo texto legal, que, en lo que interesa, señala que las municipalidades podrán destinar fondos del Presupuesto Municipal o contratar empréstitos para la creación de fondos especiales de mejoramiento urbano o para ser aportados a sociedades mixtas para este fin.

Igualmente, es menester considerar que a contar del año 1976, el SERVIU de la Región de Los Lagos, pasó a ser continuador legal de la CORMU, por lo que asumió como entidad socia de VALDICOR, y que en virtud de lo prescrito en la ley N° 20.174, que crea la Región de Los Ríos, integrada, entre otras, por la comuna de Valdivia, en el mes de julio de 2008 las partes acordaron una modificación a la sociedad, estableciendo que ese servicio cedía y transfería a título gratuito su participación al SERVIU de la Región de Los Ríos.

Enseguida, es dable puntualizar que los respectivos estatutos sociales consignan que el objeto de esa sociedad “es la ejecución de proyectos de desarrollo, equipamiento y mejoramiento urbano en la comuna de Valdivia” y que en cumplimiento de ese objeto podrá, también “a) Proyectar y ejecutar programas relacionados con el desarrollo urbano; b) Promover, programar, proyectar y ejecutar planes de remodelación, saneamiento, mantención y mejoramiento urbano, objetivo que comprenderá la adquisición de terrenos aptos para este fin, su urbanización, loteo, reloteo y construcción, pudiendo enajenarlos a cualquier título oneroso; c) La creación de parques industriales; d) En general proyectar y ejecutar las obras que sean necesarias para obtener el mejoramiento del suelo urbano conforme a las normas contenidas en los planos reguladores comunal e intercomunal de Valdivia”.

Además, cabe agregar que conforme con el dictamen N° 19.674, de 2012, ese objeto debe circunscribirse al territorio comunal de la Municipalidad de Valdivia y los órganos públicos que forman la sociedad no se encuentran, al tenor de las disposiciones constitucionales y legales aplicables, facultados para ampliarlo.

También debe recordarse, que la jurisprudencia de este Ente de Fiscalización, contenida, vgr., en su dictamen   N° 20.151, de 2005, ha señalado que el Estado, a través de las reparticiones indicadas, que forman VALDICOR, se encuentra participando en una actividad empresarial, la que está permitida por la Constitución Política de la República en los casos que una ley de quórum calificado así lo autorice -artículo 19 N° 21, inciso segundo-, requisito que se entiende cumplido en la especie según lo previsto en la disposición cuarta -anterior quinta- transitoria de la Ley Suprema, en relación con el objeto social indicado.

Por último, es menester consignar que de acuerdo con la letra b) del artículo 2° del nombrado decreto N° 19, para ese reglamento la expresión Entidad Desarrolladora “Corresponderá a personas naturales o a personas jurídicas, tales como empresas constructoras, inmobiliarias, cooperativas abiertas de vivienda, corporaciones y fundaciones, que presenten proyectos habitacionales a este Programa para su desarrollo y/o ejecución”, haciendo presente, además, que son dichas entidades las que, junto con ejecutar los anotados proyectos, postulan a las familias para que obtengan el referido subsidio y, una vez otorgado este, vende las respectivas viviendas con cargo a ese beneficio.

Precisado lo anterior, para efectos de determinar si VALDICOR puede actuar como ED en el marco del aludido decreto N° 19, debe analizarse si con la construcción y venta de viviendas, cumple con las finalidades previstas en el citado artículo 43 -realización de proyectos de desarrollo y mejoramiento urbanos- y con el objeto contemplado en sus estatutos sociales, esto es, la ejecución de proyectos de desarrollo, equipamiento y mejoramiento urbano en la comuna de Valdivia.

En este sentido es importante recordar que el dictamen N° 60.672, de 1966, de este origen -que representó el decreto N° 298, de 1966, del nombrado ministerio, que establecía el texto de la ley orgánica de la CORMU- reparó que se facultara a la CORMU para asociarse con las municipalidades con el fin de ejecutar “proyectos de mejoramiento habitacional o comunitario, en circunstancias que el inciso 1° del art. 43 de la ley 16.391, limita esta finalidad al mejoramiento urbano y no lo da para el mejoramiento habitacional o comunitario en general”.

Pues bien, conforme con lo indicado precedentemente VALDICOR -que se constituyó al amparo del reseñado artículo 43- tiene como objeto social “la ejecución de proyectos de desarrollo, equipamiento y mejoramiento urbano en la comuna de Valdivia” y no la construcción de viviendas o el desarrollo de proyectos habitacionales. 

En ese contexto, a juicio de esta Contraloría General, dado que las Entidades Desarrolladoras ejecutan y venden proyectos habitacionales -cuyo pago es con cargo al nombrado subsidio regulado por el apuntado decreto N° 19- la actuación de VALDICOR como tal, importaría, por una parte, la participación de un órgano del Estado -SERVIU- a través de la singularizada sociedad, en una actividad empresarial sin contar con la autorización legal exigida por la Carta Fundamental -al apartarse de lo previsto en el indicado artículo 43 de la ley N° 16.391- y, por la otra, excederse del objeto social contenido en sus estatutos. 

Transcríbase a la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo, al Servicio de Vivienda y Urbanización de la Región de Los Ríos y a la Municipalidad de Valdivia.

Saluda atentamente a Ud.,


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República