Dictamen N° 74289

Texto del dictamen

N° 74.289        Fecha: 07-X-2016
Doña Constanza San Juan Standen y los señores Mario Villablanca Páez, Lucio Cuenca Berger y Álvaro Toro Vega, formulan diversos cuestionamientos a lo actuado por el Ministerio del Medio Ambiente, en relación con la dictación de las normas secundarias de calidad ambiental para la protección de las aguas continentales superficiales de la cuenca del río Huasco.
Los recurrentes manifiestan que, en junio de 2015, se enteraron de que la referida secretaría de Estado estaría financiando estudios para fundamentar las anotadas normas de calidad, sin que se haya emitido una resolución que reactive el procedimiento para su dictación, el cual fue “suspendido sin explicación alguna en 2010”.
Además, ponen en entredicho la implementación del programa “Priorización de servicios ecosistémicos en el marco de las normas secundarias de calidad ambiental para la protección de las aguas del río Huasco”. Al respecto, plantean que para seleccionar a la entidad ejecutora de aquel programa, el Ministerio del Medio Ambiente “no habría realizado concurso público sino un contrato directo disfrazado de tal”.
Agregan que existiría un conflicto de intereses en la celebración del convenio derivado de ese proceso de selección, ya que el director ejecutivo de la institución que resultó adjudicada, esto es, de la corporación “Chile Ambiente”, sería, a su vez, consultor de la empresa titular del proyecto “Pascua Lama”, que se desarrolla en la zona en la que regirán las normas de calidad ambiental en cuestión.
Por lo mismo, señalan que debería aplicarse la causal que autoriza poner término anticipado al convenio, “Por exigirlo el interés público o la seguridad nacional”, conforme a la letra c) de la cláusula novena de ese acuerdo de voluntades, aprobado mediante resolución exenta N° 1.299, de 2014, del Subsecretario del Medio Ambiente.               
Requerido su informe, el Ministerio del Medio Ambiente expone que el proceso de elaboración de las normas de calidad de que se trata, fue iniciado mediante la resolución exenta N° 3.403, de 2006, de su antecesora legal, esto es, de la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA), sin que en el año 2014 se haya dictado un nuevo acto administrativo sobre la materia.
Añade que lo anterior no obsta a que esa cartera, por razones de mérito y oportunidad, pueda dictar una nueva resolución de inicio del procedimiento de las referidas normas. Sin embargo, ello no ha ocurrido a la fecha, estando vigente el proceso iniciado en el año 2006.
Sobre el programa relativo a la priorización de los servicios ecosistémicos del río Huasco, expresa que este tiene como objeto generar insumos relacionados con la evaluación económica de instrumentos regulatorios y con la toma de decisiones acerca de la forma de dar continuidad al proceso de elaboración de las mencionadas normas de calidad. Agrega que el estudio que se realice podría ser considerado en tal procedimiento, acorde a lo dispuesto en el reglamento respectivo.
El Ministerio del Medio Ambiente señala además que el concurso para el financiamiento de aquel estudio fue desarrollado en forma legítima y transparente, que la corporación “Chile Ambiente” fue la única oferente y cumplió con todos los requisitos para ser adjudicada, sin que, a su respecto, hayan concurrido inhabilidades para celebrar el correspondiente convenio.           
En cuanto a los distintos tópicos planteados, esta Contraloría General cumple con expresar lo siguiente.
I.- Sobre el procedimiento para la dictación de las normas secundarias de calidad ambiental para la protección de las aguas continentales superficiales de la cuenca del río Huasco.
Acorde a la letra ñ) del artículo 2° de la ley N° 19.300, las normas secundarias de calidad ambiental son aquellas que establecen los valores de las concentraciones y períodos, máximos o mínimos permisibles de sustancias, elementos, energía o combinación de ellos, cuya presencia o carencia en el ambiente pueda constituir “un riesgo para la protección o la conservación del medio ambiente, o la preservación de la naturaleza”.  
Conforme a su artículo 32, inciso final, corresponde al Ministerio del Medio Ambiente coordinar el proceso de generación de las normas de calidad ambiental.
De los antecedentes tenidos a la vista, se advierte que el procedimiento para la elaboración de las normas de calidad ambiental objeto de la consulta fue iniciado mediante la resolución exenta N° 3.403, de 2006, de la entonces CONAMA, antecesora legal del Ministerio del Medio Ambiente en la materia en virtud de lo dispuesto en el artículo tercero transitorio de la ley N° 20.417. 
También se aprecia que por resolución exenta N° 1.238, de 2008, de la CONAMA -cuyo extracto fue publicado en el Diario Oficial el 2 de mayo de ese mismo año-, se aprobó el anteproyecto de las normas secundarias de calidad ambiental en comento, abriéndose un plazo de 60 días a contar de tal publicación, para que cualquier persona, natural o jurídica, formulase observaciones en relación al contenido de dicho anteproyecto, lo cual se hizo efectivo por algunas personas.     
Asimismo, consta del expediente electrónico respectivo -disponible en el sitio web del Ministerio del Medio Ambiente: www.mma.gob.cl-, que la última actuación fechada del procedimiento rola a fojas 927 y consiste en el oficio N° 827, de 29 julio de 2010, del Director Regional (S) de la CONAMA Región de Atacama, en el cual se señala que las consultas formuladas en relación al anteproyecto durante el año 2008, ocasionaron que este fuese revisado “básicamente por la base de datos utilizadas, tanto por su data como la representatividad de datos en algunas áreas de vigilancia y parámetros propuestos a normar. Finalmente luego de dicha revisión, durante el año 2009 se elaboró el proyecto definitivo de dicha norma”, adjuntando los antecedentes que indica.
Como se advierte, el procedimiento para la dictación de las normas secundarias de calidad que tienen por objeto la protección de las aguas continentales superficiales del río Huasco, se encuentra sin movimiento desde 2010, lo que resulta contrario a los principios de celeridad y conclusivo que rigen los procedimientos administrativos, de acuerdo a lo ordenado en la ley N° 19.880.
En efecto, de acuerdo con el artículo 7° de la citada ley, el principio de celeridad importa que el procedimiento se impulse de oficio en todos sus trámites, e impone a los órganos y autoridades de la Administración el deber de actuar por propia iniciativa en su iniciación y prosecución, haciendo expeditos los trámites que ha de cumplir el expediente y removiendo todo obstáculo que pudiere afectar “su pronta y debida decisión”.
Conforme al principio conclusivo, consagrado en el artículo 8° del mismo texto legal, “Todo el procedimiento administrativo está destinado a que la Administración dicte un acto decisorio que se pronuncie sobre la cuestión de fondo y en el cual exprese su voluntad”. De este modo, resulta necesario que el órgano administrativo promueva, bajo el criterio de la celeridad, las diligencias que conduzcan a que la autoridad competente adopte la decisión respectiva.
Por lo demás, acorde al artículo 19, N° 8, de la Constitución Política de la República, es deber del Estado velar para que el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación no sea afectado y tutelar la preservación de la naturaleza, lo cual se cumple y concretiza con la promulgación y aplicación de las normas de calidad, entre otros instrumentos de gestión ambiental.  
En mérito de lo expuesto, procede que el Ministerio del Medio Ambiente adopte las medidas necesarias para concluir aquel procedimiento destinado a la dictación de las normas secundarias de calidad ambiental para la protección de las aguas continentales superficiales de la cuenca del río Huasco. 
Por otra parte, corresponde que la mencionada secretaría de Estado investigue las razones de la excesiva demora en la tramitación y finalización de aquel proceso, ponderando el inicio de un procedimiento disciplinario.
El Ministerio del Medio Ambiente deberá informar acerca de las medidas adoptadas en relación a la situación en examen, a la Unidad de Seguimiento de la División de Auditoría Administrativa de esta Contraloría General, dentro del plazo de 30 días hábiles contado desde la notificación del presente pronunciamiento.   
Lo expresado en este apartado, es sin perjuicio, por cierto, del análisis de juridicidad que, en su caso, corresponda hacer con ocasión del trámite de toma de razón respectivo. 
II.- Acerca del programa denominado “Priorización de servicios ecosistémicos en el marco de las normas secundarias de calidad ambiental para la protección de las aguas del río Huasco”.    
A) En cuanto al fundamento y objetivo del programa.
En el punto N° 4 de las bases del concurso público para postular al financiamiento para la ejecución del programa -aprobadas por resolución exenta N° 874, de 11 de septiembre de 2014, de la Subsecretaría del Medio Ambiente-, se expresa, sobre su fundamentación, que “los procesos de aprobación de normas secundarias de calidad ambiental en aguas se han ralentizado debido a las dificultades de información y metodológicas presentes en la evaluación de los beneficios generados. Es en este contexto que aparece como relevante el concepto de ‘Servicios Ecosistémicos’ (SS. EE.), los que pueden definirse como ‘la contribución directa o indirecta de los ecosistemas al bienestar humano’”.
En este orden de ideas, en el punto N° 5 de las bases se indica que el objetivo general del programa es priorizar aquellos servicios ecosistémicos afectados por la calidad del agua incorporando los puntos de vista e intereses de actores relevantes, con el fin de contribuir con antecedentes socioeconómicos en el diseño normativo de las normas secundarias de calidad ambiental para la protección de las aguas del río Huasco, con los objetivos específicos que allí se detallan.
Así entonces, de lo manifestado en las mencionadas bases, aparece que, en concepto del organismo técnico competente, se requiere contar con mayor información para fijar de mejor manera la preceptiva ambiental de que se trata, de modo de poder maximizar el beneficio social que se generaría con esa regulación -lo que, en todo caso, no resulta suficiente para explicar toda la demora que ha existido en el proceso para la dictación de las normas de calidad en cuestión-.         
En tales condiciones, no se advierte inconveniente para que el Ministerio del Medio Ambiente financie la ejecución del estudio de la especie, en la medida que aquel esté orientado a que la autoridad ambiental cuente con mayores elementos de juicio en su toma de decisiones, atendida la carencia detectada al efectuarse el análisis técnico respectivo, sin que, por cierto, deba perderse de vista que la finalidad de las normas secundarias de calidad ambiental es la protección y/o conservación del medio ambiente, y/o la preservación de la naturaleza.
En este sentido, cabe resaltar que conforme a las letras t) y v) del artículo 70 de la ley N° 19.300, corresponde al Ministerio del Medio Ambiente generar y recopilar la información técnica y científica precisa para la prevención de la contaminación y resguardar la calidad ambiental, como asimismo financiar proyectos y actividades orientados a la protección del medio ambiente, al desarrollo sustentable, a la preservación de la naturaleza y a la conservación del patrimonio ambiental.    
B) Sobre el procedimiento de selección de la entidad ejecutora del programa.
De la documentación que obra en poder de este Ente de Control, consta que esa secretaría de Estado desarrolló un concurso público para financiar la ejecución del programa “Priorización de servicios ecosistémicos en el marco de las normas secundarias de calidad ambiental para la protección de las aguas del río Huasco”, cuyas bases fueron aprobadas por la citada resolución exenta N° 874, de 2014.
Dicho concurso público fue convocado con sustento en el presupuesto del año 2014 de la Subsecretaría del Medio Ambiente -Partida 25, Capítulo 01, Programa 01, Subtítulo 24, Ítem 01, Asignación 001, de la ley N° 20.713-, que contempló recursos para que aquel servicio público efectuara transferencias corrientes a “Instituciones Colaboradoras”, precisando su Glosa 05 que a “estos recursos podrán postular personas jurídicas del sector privado que no persigan fines de lucro”.
Asimismo, de los antecedentes tenidos a la vista, entre ellos los disponibles en el sitio electrónico del Ministerio del Medio Ambiente, aparece que las entidades interesadas en participar tuvieron la opción de formular sus propuestas a partir del 12 de septiembre de 2014 hasta el 30 del mismo mes y año, presentándose solo una oferta, cual es la correspondiente a la corporación “Chile Ambiente”.
Luego de practicada la evaluación pertinente y mediante resolución exenta N° 1.013, de 15 de octubre de 2014, de la Subsecretaría del Medio Ambiente, se resolvió adjudicar el concurso público a la mencionada corporación. Finalmente, el convenio de transferencia respectivo fue aprobado por resolución exenta N° 1.299, del mismo año, de dicha repartición pública. 
Como se puede apreciar, la entidad ejecutora del programa en comento resultó adjudicada en virtud de un concurso público, por lo que cabe desestimar las alegaciones que los recurrentes formulan en cuanto al mecanismo de selección empleado.       
C) Sobre la eventual existencia de un conflicto de intereses.
En armonía con el criterio contenido en los dictámenes N°s. 60.709, de 2008, y 26.153, de 2012, cumple puntualizar que las inhabilidades y prohibiciones para celebrar contratos con la Administración son de derecho estricto, sin que corresponda hacerlas extensivas a situaciones no previstas por el ordenamiento jurídico.
En consideración a lo anterior y dado que en el caso planteado por los recurrentes no se configura una causal de inhabilidad o prohibición para contratar prevista en la normativa aplicable, no se advierte irregularidad en la decisión adoptada por el Ministerio del Medio Ambiente.
D) En cuanto al término anticipado del convenio. 
Finalmente, es necesario indicar que los antecedentes tenidos a la vista no resultan suficientes para sostener que, en la especie, concurre la causal “Por exigirlo el interés público o la seguridad nacional”, que habilita al Ministerio del Medio Ambiente a poner término anticipado al convenio de que se trata, aspecto que, por lo demás, debe ser evaluado por dicha cartera teniendo en cuenta los distintos elementos de juicio que obren en su poder.
Transcríbase a los interesados, a la Unidad de Seguimiento de la División de Auditoría Administrativa de esta Institución Fiscalizadora y a la Contraloría Regional de Atacama.
Saluda atentamente a Ud.,


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República