Dictamen N° 61361

Texto del dictamen

N° 61.361        Fecha : 31-VII-2015

Se ha dirigido a esta Contraloría General la Universidad de Las Américas (UDLA) solicitando la aclaración de lo concluido por el dictamen N° 9.623, de 2015, de este origen, que resolvió una denuncia de esa entidad en relación a una serie de irregularidades en las que habría incurrido la Comisión Nacional de Acreditación (CNA) durante el procedimiento que determinó su ‘no acreditación institucional’.
En tal sentido, objeta el hecho que la aceptación por parte de un particular de someterse a un procedimiento que adolecería, en su opinión, de vicios de ilegalidad -como lo serían las pautas de evaluación utilizadas-, debe interpretarse como una renuncia al derecho de impugnar una resolución dictada en conformidad al mismo.
Agrega que el único argumento que podría justificar la aceptación o validación de un acto administrativo ilegal o arbitrario dice relación con el resguardo de los derechos adquiridos por terceros de buena fe, lo cual no estableció dicho pronunciamiento.
También solicita precisar las implicancias de una inhabilidad legal pues, si bien el dictamen reconocería que el Presidente de la CNA dictó charlas en una universidad extranjera vinculada a la red educacional a la cual pertenece la UDLA, no estimó que esta circunstancia, por sí sola, sería suficiente para restarle imparcialidad en su intervención en el aludido procedimiento.
Como cuestión previa, cabe recordar que con ocasión del cuestionado dictamen la CNA informó que a través de su resolución exenta N° 2, de 2013, aprobó las ‘pautas de evaluación para el desarrollo de los procesos de acreditación institucional’, las cuales resultan pertinentes dado que responden a los fines perseguidos por el sistema de aseguramiento de la calidad de la educación y porque presentarían una flexibilidad que permite la evaluación de la diversidad de las entidades de educación superior existentes en el país.
Acerca del supuesto conflicto de interés que afectaría a su Presidente manifestó que el hecho de haber realizado algunas charlas en la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas, integrante de la ‘Red Educacional Laureate International Universities’, de que forma parte la UDLA, no se encuentra regulado en ninguna de las hipótesis de inhabilidades e incompatibilidades contempladas en la ley N° 20.129, pudiendo participar en la discusión, análisis y votación de la solicitud de la UDLA.
Finalmente, sostuvo que la UDLA se sometió voluntariamente al proceso en análisis, el cual se encontraba oficializado y era de público conocimiento, tal como se advierte de la suscripción del respectivo ‘convenio de acreditación’ entre ambas partes, con fecha 9 de mayo de 2013.
Asimismo, el Consejo Nacional de Educación (CNED) manifestó en esa oportunidad que rechazó la apelación de la UDLA ya que los antecedentes acompañados permitían concluir que ésta no cuenta con un nivel aceptable de cumplimiento de criterios de evaluación definidos para un proceso de acreditación institucional. Además, consignó que aquella tampoco planteó en dicho recurso las supuestas fallas, ni la ausencia de pautas de evaluación en los términos expuestos ante este Ente Contralor, ya que, si bien se mencionaron, sólo fueron tratados tangencialmente como una visión crítica al sistema que utiliza la CNA, sin formar parte de la alegación de fondo.
Sobre la materia, la ley N° 20.129, en la letra c) de su artículo 1°, comprende entre las funciones del Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior la ‘de acreditación institucional’, consistente “en el proceso de análisis de los mecanismos existentes al interior de las instituciones autónomas de educación superior para asegurar su calidad, considerando tanto la existencia de dichos mecanismos, como su aplicación y resultados.”.
Luego, su artículo 6° crea la CNA, cuya tarea principal es la de verificar y promover la calidad de las instituciones de educación superior y de las carreras y programas que ellos ofrecen. En tal sentido, la letra a) de su artículo 8° contempla entre sus labores la de “Pronunciarse sobre la acreditación institucional de las universidades, institutos profesionales y centros de formación técnica autónomos”.
Precisado lo anterior, respecto de las pautas de evaluación utilizadas en el procedimiento de acreditación de la UDLA, cabe señalar que el artículo 18 de la ley N° 20.129 prescribe que le corresponderá a la CNA “fijar y revisar periódicamente las pautas de evaluación para el desarrollo de los procesos de acreditación institucional” considerando los aspectos ahí descritos.
En tal sentido, la CNA sancionó a través de su resolución exenta N° 2, del 5 de febrero de 2013, las “pautas de evaluación para el desarrollo de los procesos de acreditación institucional”, la cual reproduce en iguales términos aquellos aspectos contemplados en el antedicho artículo 18.
En este punto, mediante el Informe Final N° 87, de 2012, efectuado por la División de Auditoría Administrativa de esta Contraloría General, se objetó que la CNA no había elaborado en detalle, a esa época, las pertinentes pautas de evaluación, según lo dispone el referido precepto.
En ese sentido, si bien la CNA dio  cumplimiento al mandato antes señalado al fijar los mencionados lineamientos, aquel no fue suficiente ya que la referida resolución exenta no desarrolló las correspondientes pautas, limitándose a transcribir los parámetros contemplados en ese precepto legal, debiendo reiterarse, en todo caso, que la UDLA, al momento de someterse voluntariamente a tal procedimiento, tenía pleno conocimiento de ese documento y su tenor, por lo que celebró el respectivo convenio sabiendo que las anotadas reglas no contaban con una mayor especificidad. 
Además, y tal como se previno con ocasión del cuestionado dictamen, las pautas contenidas en la aludida resolución exenta N° 2, de 2013, han sido de común aplicación para todas aquellas instituciones de educación superior que han requerido su acreditación institucional, sin que conste que al acceder a la pertinente tramitación, la UDLA o alguna otra entidad, hayan objetado tal instrumento.
Ese pronunciamiento agregó que debía  considerarse la ‘situación de hecho’ existente, esto es, que bajo la regulación formal incompleta dictada por la CNA se desarrollaron durante el año 2013 los ‘procesos de acreditación institucional’ de once universidades.
Así, y en armonía con el criterio contenido, entre otros, en el dictamen N° 60.405, de 2008, de este origen, la falta de pormenorización de las pautas de evaluación consignadas en la aludida resolución exenta no constituye un vicio que pueda afectar la validez de la decisión de la CNA de no acreditar a la UDLA.
Lo anterior, toda vez que de los antecedentes tenidos a la vista pudo advertirse, por una parte, que esos lineamientos fueron los mismos que permitieron a otras universidades obtener un pronunciamiento favorable y, por otra, que la resolución definitiva de esa comisión se fundó, en el marco de esas directrices generales, en deficiencias concretas relativas a la gestión institucional y a la docencia de pregrado. 
Lo expuesto es sin perjuicio del deber de la CNA de regularizar tal situación, complementando el cuestionado acto administrativo, informando de ello a esta Entidad de Control.
En otro orden de ideas, cabe referirse a la existencia de una eventual inhabilidad en virtud de la cual el Presidente de esa Comisión no podía pronunciarse acerca de la acreditación institucional de la UDLA, por haber dictado charlas en la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas, integrante de la ‘Red Educacional Laureate International Universities’, de la cual forma parte la UDLA.
Al respecto, el artículo 62, N° 6, de la ley N° 18.575, prevé en sus incisos segundo y tercero que contraviene especialmente el ‘principio de probidad administrativa’ participar en decisiones en que exista cualquier circunstancia que reste imparcialidad al involucrado, en cuyo caso, deberá abstenerse de intervenir en dichos asuntos.
A su turno, el artículo 12 de la ley N° 19.880, consagra el principio de abstención, en el contexto de un procedimiento administrativo, fijando las causales que suponen la ausencia de imparcialidad en ese marco.
Así, la finalidad de la preceptiva en análisis es impedir que tomen parte en la resolución, examen o estudio de determinados asuntos aquellos servidores que puedan verse afectados por un ‘conflicto de interés’ en el ejercicio de su empleo o función, en situaciones o procedimientos concretos, oportunidad en la que será analizada la procedencia de dar correcto acatamiento a ese deber (aplica criterio contenido en el dictamen N° 33.908, de 2014, de este origen).
En este sentido, el artículo 7° de la ley N° 20.129, en sus incisos séptimo y siguientes, describe una serie de situaciones que podrían inhabilitar a los comisionados para intervenir en las discusiones y votaciones sobre la institución que se somete a un procedimiento de acreditación, observándose que aquellos estarían limitados por circunstancias relacionadas directamente con la entidad objeto de un proceso de ese tipo, como el hecho de estar vinculados a la misma, ya sea en cuanto a su propiedad, intereses patrimoniales o desarrollen labores remuneradas en ella, o cumplan actividades que impliquen una relación laboral o la participación en juntas directivas o consultivas de las pertinentes entidades sujetas a una tramitación de ese tipo.
Ahora bien, es oportuno reiterar que la sola circunstancia de que dicha autoridad haya realizado charlas en una universidad extranjera vinculada a una red educacional de la cual forma parte la UDLA, no configura por sí misma un fundamento como para estimar que aquellas hayan podido restar imparcialidad en su decisión.
En este punto se debe anotar que el inciso primero del artículo 12 de la ley N° 19.880 -texto normativo que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado-, regula el principio de abstención previniendo que las autoridades y los funcionarios de la Administración en quienes se den algunas de las circunstancias que señalada su inciso segundo se abstendrán de intervenir en el procedimiento.
Su inciso tercero dispone en todo caso que “La actuación de autoridades y los funcionarios de la Administración en los que concurran motivos de abstención no implicará, necesariamente, la invalidez de los actos en que hayan intervenido.”.
Así, la preceptiva recién descrita deja en evidencia que si bien el deber de abstención tiene por objeto prevenir que en la Administración se adopten decisiones en que la falta de imparcialidad de sus servidores pueda importar que aquéllas no sean objetivas, contempla la posibilidad de que, no obstante infringirse tal imperativo, el acto administrativo no sea afectado en su validez.
Esto último es particularmente aplicable en aquellos casos en que el vínculo que se esgrime para objetar el acto es uno que haga presumir una preferencia o cercanía con la parte que, en definitiva, obtuvo de la autoridad una decisión o voto desfavorable, ya que, en tal evento, la supuesta relación de amistad no evidenció un favoritismo.
En consecuencia, y en mérito de las consideraciones efectuadas, corresponde desestimar los argumentos planteados por dicha casa de estudios superiores.
Transcríbase al Ministerio de Educación, a la Comisión Nacional de Acreditación, al Consejo Nacional de Educación y a la División de Auditoría Administrativa de esta Contraloría General. 
Saluda atentamente a Ud.,

Patricia Arriagada Villouta
Contralor General de la República  
Subrogante