Dictamen N° 9149

Texto del dictamen

N° 9.149   Fecha: 03-II-2015
Se ha dirigido a esta Contraloría General don Luis Bas González, en representación de Curtidos Bas S.A., solicitando que se investiguen diversas faltas en que habría incurrido el alcalde de la Municipalidad de San Joaquín, señor Sergio Echeverría García, al realizar ciertas acciones y efectuar declaraciones y publicaciones en medios de comunicación institucional, en contra de la empresa recurrente, infringiendo, en su opinión, los principios de probidad administrativa y de imparcialidad, que debe respetar.
Específicamente, señala que esa autoridad encabezó protestas en las que anticipó y defendió la decisión del municipio de decretar el traslado de las instalaciones de Curtidos Bas S.A. fuera de los límites comunales, en circunstancias que se encontraba pendiente el correspondiente procedimiento administrativo; que utilizó la página web institucional en el mismo sentido; que permitió el montaje de una gigantografía en un bien nacional de uso público con expresiones en contra de la empresa; y, que se repartieron volantes de similar tenor, los cuales tenían el logo de la entidad edilicia, siendo dable concluir que se habrían utilizado recursos municipales en ello. Finalmente, requiere que se efectúen denuncias al Ministerio Público y al Consejo de Defensa del Estado, con motivo de los hechos anotados.
Por su parte, los señores Fernando Aguayo Moraga y Aquiles Jofré Bravo, dirigentes sindicales de Curtidos Bas S.A., han solicitado un pronunciamiento respecto de la legalidad de las declaraciones del alcalde de la citada municipalidad, a través de las cuales este habría manifestado su disconformidad con la permanencia de la empresa en la comuna, infringiendo de esa forma -según estiman- los principios de probidad e imparcialidad, denunciando, además, el uso indebido de un vehículo municipal, supuestamente utilizado para la instalación de carteles que contendrían imágenes agraviantes en contra de la aludida sociedad.
Solicitado informe al municipio, este indica, en primer término, que la materia relativa al traslado de la referida empresa se ha sometido al conocimiento de los tribunales de justicia, por lo que este Organismo de Fiscalización se encontraría impedido de pronunciarse al respecto, en virtud de lo establecido en el artículo 6°, inciso tercero, de la ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de la Contraloría General.
Sin perjuicio de ello, la entidad edilicia efectúa una relación de los acontecimientos que han dado origen al conflicto en comento, argumentando, en síntesis y en lo que interesa, que la solicitud de la especie carece de fundamentos, toda vez que la autoridad alcaldicia, a través de las acciones cuestionadas, no ha hecho más que cumplir su deber de informar a la comunidad acerca de temas municipales.
Sobre el particular, cabe señalar, como cuestión previa, que de acuerdo a los antecedentes tenidos a la vista, los asuntos sometidos al conocimiento de los tribunales de justicia, y en virtud de los cuales el municipio considera que este Organismo de Control debe abstenerse de pronunciarse sobre la presentación de la especie, dicen relación con un reclamo de ilegalidad interpuesto por la empresa ante la propia entidad edilicia y luego ante la Corte de Apelaciones de San Miguel, respecto del decreto alcaldicio N° 1.263, de 2013 -por el que se ordenó el traslado de aquella-; con un recurso de protección deducido por la misma en contra de la municipalidad, por la omisión en que habría incurrido al no entregar información acerca de la instalación de la gigantografía antes mencionada ni disponer su retiro; y, con un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 62, inciso segundo, de la Ley General de Urbanismo y Construcciones -aprobada por el decreto con fuerza de ley N° 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo-, en actual tramitación en el Tribunal Constitucional.
Como se puede advertir de lo expresado y del tenor de las acciones procesales indicadas, a través de estas se ha cuestionado la legalidad de determinadas decisiones u omisiones de la autoridad municipal y de la normativa aplicada en la materia, y no la falta de probidad de aquella o la mala utilización de recursos institucionales -aspectos reclamados en esta oportunidad-, motivo por el cual no se observa impedimento para que este Organismo de Control se pronuncie sobre el asunto consultado.
Aclarado lo anterior, es dable señalar, en primer término, que según los antecedentes acompañados, Curtidos Bas S.A. es una empresa dedicada al rubro de curtiembres, cuyas instalaciones están emplazadas en la comuna de San Joaquín -en un área que hasta el año 2005 era de uso industrial, pero que desde esa época y en conformidad con el actual plan regulador comunal es de carácter residencial-, y respecto de la cual el municipio ha recibido, desde larga data, reclamos de los vecinos, debido a los malos olores que su actividad generaría.
En este contexto, la entidad edilicia dio inicio al procedimiento contemplado en el anotado artículo 62 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones -en conformidad con el cual las industrias mal ubicadas, que causen molestias o daños al vecindario, deberán trasladarse dentro del plazo que les señale la municipalidad, previo informe del Departamento de Higiene Ambiental del Servicio Nacional de Salud y de la secretaría regional correspondiente de la mencionada repartición ministerial-, ordenando mediante el citado decreto N° 1.263, de 2013, la reubicación de las instalaciones de la empresa recurrente, en el término de un año contado desde la notificación de ese instrumento alcaldicio.
Pues bien, es en este marco en el cual se han efectuado los cuestionamientos en contra del alcalde de la Municipalidad de San Joaquín.
En primer lugar, en cuanto a la intervención del señor Echeverría García en protestas efectuadas en contra de Curtidos Bas S.A. -las que según lo indicado por esta última y en ciertas publicaciones en medios de comunicación electrónicos que se han acompañado, cuya veracidad no ha cuestionado la entidad edilicia, ocurrieron en los meses de junio de 2012, y mayo y octubre de 2013-, en las cuales ese alcalde habría emitido opiniones de disconformidad con la permanencia de la referida empresa en la comuna, es necesario tener presente que el artículo 56 de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, establece que dicha jefatura es la máxima autoridad del municipio y en tal calidad le corresponde su dirección y administración superior y la supervigilancia de su funcionamiento.
A su vez, es dable recordar que el artículo 11 de la ley N° 19.880, que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, consagra el deber de imparcialidad, conforme al cual estos se encuentran en el imperativo de actuar con objetividad y respetar el principio de probidad, tanto en la substanciación del proceso como en las determinaciones que se adopten dentro del mismo.
Según se puede observar, a través de las mencionadas manifestaciones el alcalde habría emitido opiniones desfavorables a la permanencia de Curtidos Bas S.A. en la comuna.
En relación con el particular, si bien la jurisprudencia administrativa contenida en el dictamen N° 82.316, de 2014, ha sostenido que las entidades edilicias pueden recoger los intereses de la comunidad local, avalándolos y permitiendo su pública manifestación, de manera tal que en dichas circunstancias no es objetable que aquellas efectúen publicidad o difusión de los mismos, ello no resulta aplicable en la especie.
Lo anterior, toda vez que en la situación en comento, no obstante existir diversas expresiones de disconformidad por parte de la comunidad en relación con la permanencia en la respectiva localidad de la empresa de que se trata -según se aprecia en la documentación acompañada-, a la época de las cuestionadas intervenciones del alcalde en los mencionados actos de protesta, se encontraba en desarrollo el antes referido procedimiento de traslado de esa industria, por lo que el proceder de esa autoridad constituye un hecho que le podría haber restado imparcialidad e incidido en las decisiones adoptadas en el marco de dicho proceso, configurándose eventualmente una infracción al aludido principio de imparcialidad.
No obsta a lo expresado, el argumento del alcalde en el sentido que la decisión de traslado de la empresa constituye una facultad reglada que impediría que se configurara una eventual falta de imparcialidad de su parte, por cuanto en la verificación de uno los supuestos que hacen procedente dicho mecanismo de mudanza, esto es, que se trate de una industria que cause molestias al vecindario -aspecto que de suyo no es objetivo-, son relevantes las acciones que realice la autoridad comunal para su determinación.
En cuanto a la instalación en la vía pública de la gigantografía a la que alude el recurrente -hecho que habría ocurrido el 24 de octubre de 2013-, y que según consta en certificación notarial de fecha 25 del citado mes y año, contenía la expresión “zona de mal olor Curtiembres Bas contamina” y un sello que dice “Comité de Protección al Medio Ambiente de San Joaquín. Personalidad Jurídica N° 1206”, el municipio ha informado, en lo que interesa, que para el montaje de la estructura en la que se colocó tal publicidad, no se le solicitó permiso alguno, desconociendo este quién la efectuó, como asimismo quién la retiró.
Sobre este punto, es útil tener presente que el artículo 41, N° 5, del decreto ley N° 3.063, de 1979, sobre Rentas Municipales, dispone, en lo pertinente, que entre otros permisos por los cuales las entidades edilicias están facultadas para cobrar derechos, se contemplan aquellos que se otorgan para la instalación de publicidad en la vía pública, o que sea vista u oída desde la misma, en conformidad con la Ordenanza de Propaganda y Publicidad, la que en la especie corresponde a la N° 1, de 2013, de la Municipalidad de San Joaquín.
Atendido lo expresado, y no obstante que no se advierten por parte de este Organismo de Fiscalización antecedentes que vinculen a la municipalidad con tal iniciativa, no siendo procedente, por ende, efectuar alguna observación relacionada con la falta de probidad de la autoridad alcaldicia, se puede desprender del contenido de la señalada gigantografía, que presumiblemente el autor del montaje en comento sería el comité antes mencionado, por lo que el municipio, al tener conocimiento de ese hecho, se encontraba en la obligación de aclarar las circunstancias en que se produjo y efectuar los cobros por concepto de publicidad, si procediere, debiendo, por lo tanto, adoptar las medidas pertinentes a fin de regularizar la situación.
A su vez, en lo concerniente al reclamo por la utilización de medios de comunicación del municipio con el objetivo de defender la decisión de decretar el traslado de las instalaciones de Curtidos Bas S.A. fuera de los límites locales, cumple señalar que según se advierte de los antecedentes que se han adjuntado, este se refiere a ciertas publicaciones en la página web, diario y canal de televisión institucionales, en los meses de mayo y octubre de 2013, en las que se informó acerca de las protestas efectuadas por parte de vecinos en contra de la aludida empresa.
Sobre el particular, es dable tener presente lo dispuesto en el decreto ley N° 1.263, de 1975, Orgánico de Administración Financiera del Estado, y en el artículo 62, N° 4, de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, en orden a que los recursos financieros con que cuentan los organismos públicos deben destinarse exclusivamente al logro de los objetivos propios de tales entidades.
En concordancia con lo anterior, la jurisprudencia administrativa contenida en el dictamen N° 57.343, de 2013, ha manifestado que la utilización de dichos recursos para fines ajenos a los institucionales, constituye una conducta que contraviene el principio de probidad administrativa.
Ahora bien, atendido el contexto de las publicaciones en cuestión, y considerando que la utilización de los referidos bienes municipales se limitó a entregar una información vinculada con el quehacer de la comuna, no se advierte la procedencia de formular un reproche sobre la materia.
En relación a los volantes a que alude la empresa recurrente, cabe anotar que en estos se contemplan expresiones por las cuales se atribuye a Curtidos Bas S.A. la responsabilidad por los malos olores en el sector; se indica que esta no ha dado cumplimiento al referido decreto alcaldicio N° 1.263, de 2013; y se hace un llamado a los usuarios del metro a difundir la información del “Comité Medio Ambiente San Joaquín” contenida en un medio de comunicación social. Es dable agregar que en tales elementos está impreso el logo del municipio.
Señala la entidad edilicia al respecto, que si bien a través de dichos volantes, entre otros medios, la autoridad alcaldicia emitió una opinión sobre la problemática en comento, ello fue solo con la finalidad de informar sobre el desarrollo del correspondiente proceso de traslado de la empresa.
Acerca de este punto, cumple tener presente que atendida la época en que aquellos elementos fueron emitidos, esto es, con posterioridad al señalado decreto N° 1.263, es posible aplicar el criterio contenido en el aludido dictamen N° 82.316, de 2014, debiendo entender que se trató de la utilización de un medio a través del cual se recogieron los intereses de la comunidad local, avalándolos y permitiendo su pública manifestación, sin que pueda considerarse como una circunstancia que le reste imparcialidad al alcalde en el ejercicio de sus funciones, toda vez que la decisión final en el procedimiento de traslado de la empresa, ya había sido adoptada.
En concordancia con lo anterior, no se advierte irregularidad en el eventual financiamiento de los referidos volantes con fondos municipales.
Finalmente, en cuanto a la denuncia sobre el posible  uso indebido de un vehículo municipal, cumple manifestar que se remitirán los antecedentes a la Unidad de Sumarios de la Fiscalía de esta Contraloría General, a fin de que se realice la pertinente investigación sumaria.
En consecuencia, atendidas las consideraciones anotadas, cumple manifestar que no se observa que el alcalde de la Municipalidad de San Joaquín haya infringido el principio de probidad administrativa, debiendo abstenerse, en todo caso y en lo sucesivo, de realizar acciones susceptibles de afectar el deber de ejercer su función pública con imparcialidad, rechazándose la solicitud de efectuar denuncias sobre la materia al Ministerio Público o al Consejo de Defensa del Estado, por no advertirse mérito al efecto, sin perjuicio de lo cual la autoridad alcaldicia deberá informar a este Organismo de Control acerca de las medidas que adopte a fin de regularizar la situación relacionada con la instalación de la gigantografía antes mencionada, en el plazo de 30 días hábiles contados desde la recepción del presente oficio.
Transcríbase al recurrente, a la Unidad de Seguimiento de la División de Municipalidades y a la Unidad de Sumarios de la Fiscalía, ambas de esta Contraloría General.
Saluda atentamente a Ud.

Patricia Arriagada Villouta
Contralor General de la República  
Subrogante