Dictamen N° 7594

Texto del dictamen

N° 7.594 Fecha: 01-II-2013

Se ha dirigido a esta Contraloría General el Rector de la Universidad de Los Lagos consultando si se encuentra ajustada a derecho la resolución exenta N° 840, de 2012, del Gobierno Regional de Los Lagos, que dispuso el término anticipado del convenio de transferencia de recursos que indica, celebrado entre tales entidades, en el marco del concurso regional denominado Provisión Fondo Innovación para la Competitividad, Los Lagos, para el año 2011. Además, objeta el hecho de que la totalidad de sus proyectos presentados para la adjudicación de tal fondo para el año 2012, hayan sido declarados “no admisibles”, bajo el argumento que existían situaciones administrativas pendientes con dicho órgano regional derivadas del certamen del ejercicio anterior.
Por último, agrega que las bases generales del procedimiento concursal para el año 2012 establecieron una serie de restricciones e inhabilidades a fin de evitar conflictos de intereses entre quienes deben integrar las instancias de evaluación y decisión del mismo y que, a su vez, tengan participación en organismos postulantes, lo cual no se habría verificado en la especie respecto del Intendente de la Región de Los Lagos y del Jefe de Planificación del referido órgano regional en las licitaciones ya consignadas.
Requerido su informe, el Gobierno Regional de Los Lagos manifiesta que el término anticipado del mencionado contrato se fundó en que la interesada no cumplió su obligación de aportar la infraestructura comprometida para la ejecución del proyecto adjudicado el año 2011, por lo que no se le hizo entrega de los recursos asignados. Añade que la inadmisibilidad de las iniciativas presentadas por la citada Casa de Estudios se encuentra conforme al pliego de condiciones que rigió la licitación para el año 2012 y que, en dicho proceso, no hubo conflictos de intereses ni vulneración del principio de probidad administrativa por parte de las autoridades a que alude la ocurrente, pues no se configuraban las circunstancias que pudieran darle origen según dichas bases.
Sobre el particular, los artículos 111 y 112 de la Constitución Política radican la administración superior de cada región en un Gobierno Regional constituido por el Intendente y el Consejo Regional, en tanto que el inciso tercero de su artículo 115 previene, en síntesis, que la Ley de Presupuestos de la Nación contendrá recursos para inversiones sectoriales de asignación regional, distribuidos en cada región por el respectivo Gobierno Regional. 
Seguidamente, el artículo 73 de la ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, dispone que el presupuesto del Gobierno Regional está compuesto, entre otros conceptos, por los montos para los programas de inversiones públicas que busquen el desarrollo de la región y que acorde con sus artículos 16, letra c), y 20, letra b), éste decidirá los proyectos a financiar.
En este contexto, la ley N° 20.557, de Presupuestos del Sector Público para el año 2012, en la asignación 05-05-01-33-03-024 denominada “Provisión Programa Fondo de Innovación para la Competitividad” de la partida del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, contempló los haberes consultados, estableciendo, en su glosa 15, que estos recursos se distribuirían entre los gobiernos regionales y posteriormente, por concurso, se asignarán a las instituciones receptoras, entre las cuales se debían considerar las universidades estatales o las reconocidas por el Estado. 
Respecto de la primera de las consultas planteadas relativa al término anticipado del convenio de transferencia, corresponde señalar que mediante su resolución exenta N° 984, de 2011, el Gobierno Regional de Los Lagos sancionó las bases de la licitación del concurso para esa anualidad, cuyo punto 13 del documento 1 de su formato de presentación, permitía la existencia de un aporte no pecuniario.
Seguidamente, mediante su resolución exenta N° 2.525, de 2011, dicho órgano colegiado aprobó el contrato para la ejecución del proyecto adjudicado a la citada Universidad, el que en su cláusula octava estableció la obligación de esta última de efectuar un aporte no pecuniario consistente en infraestructura y equipos avaluados en la suma de $13.000.000 y que formó parte de su oferta según carta notarial adjunta a la misma.
A su turno, el acápite décimo octavo de ese acuerdo de voluntades precisó, en lo que interesa, que en caso de no realizarse el programa o de efectuarse parcialmente, la autoridad regional estaba facultada para poner fin al mismo y exigir la devolución del total de los dineros traspasados.
Ahora bien, de los antecedentes tenidos a la vista se ha podido establecer que la Universidad de Lagos incumplió la obligación de efectuar el aporte no pecuniario anteriormente descrito, debiendo agregarse que, de acuerdo a lo informado por el Intendente de esa región, la infraestructura que lo conformaba fue un elemento considerado para la evaluación del proyecto presentado por dicha Casa de Estudios y le permitió contar con el puntaje necesario para su adjudicación, añadiendo que constituía un elemento esencial para el cumplimiento de las acciones a que se obligó.
Acorde con lo anterior, la medida de término anticipado dispuesta por el mencionado Gobierno Regional mediante su resolución exenta N° 840, de 2012, se encuentra ajustada a derecho.  
En segundo lugar, en lo referente a la no admisibilidad de los proyectos presentados por la referida Universidad en el proceso del año 2012, cabe consignar que el punto 5 de la resolución exenta N° 637, de 2012, de la aludida autoridad regional -que aprobó el llamado a concurso público y las bases generales para la Adjudicación del Fondo Innovación para la Competitividad, Los Lagos 2012-, previno que no podían participar en ese certamen, aquellas instituciones que en forma directa o a través de miembros de su directorio, como persona natural o jurídica, mantuvieran alguna de las circunstancias ahí descritas, en cualquier etapa de la convocatoria o de convenios anteriores a esa anualidad.
En particular, y para los efectos que interesan contempló la inhabilidad de los proponentes de ofertar si tuvieran alguna situación administrativa o judicial pendiente de resolver, en fondos concursables con el anotado Gobierno Regional. 
Asimismo, el punto XVIII de la mencionada resolución exenta N° 984, de 2011, estableció que en caso de no realizarse el proyecto o de ejecutarse parcialmente, dicha irregularidad constituiría una causal de inhabilitación para postulaciones futuras de la asignación presupuestaria en comento.
Luego, cabe manifestar que los dictámenes  N°s. 63.695 y 65.507, ambos de 2011, y 44.810, de 2012, entre otros, han señalado que las licitaciones y concursos públicos se encuentran regidos por el principio de estricta sujeción a las bases, el cual constituye la principal fuente de los derechos y obligaciones de las partes, de modo que una vez que aquellas son aprobadas son obligatorias para todos quienes intervienen en el proceso. 
En consecuencia, la decisión adoptada por la autoridad administrativa en orden a no admitir las iniciativas de la interesada en la convocatoria para el año 2012, se ajustó a lo establecido en el pliego de condiciones respectivo, puesto que existía una situación administrativa pendiente, derivada del incumplimiento del convenio suscrito en el año 2011, lo que se materializaría más tarde con el correspondiente acto administrativo que dispuso el término anticipado de ese acuerdo de voluntades.
Ahora bien, atendido que el Gobierno Regional de Los Lagos puso fin al referido acuerdo de voluntades, esta Entidad de Control cumple con manifestar que la peticionaria no se encuentra afectada por la inhabilidad antes anotada, pudiendo participar de los futuros procesos concursales que se realicen sobre la materia. 
Por último, en relación con la eventual vulneración al principio de probidad, cabe señalar que la entidad requirente le imputa al Intendente Regional de Los Lagos que a la época de la selección de las iniciativas postulantes en el año 2012, éste habría presidido la “Fundación Chinquihue”, respecto de la cual tres de sus proyectos fueron declarados admisibles y adjudicados en ese concurso.
En este punto, es importante recordar que el principio de probidad se encuentra recogido en nuestro ordenamiento jurídico en los artículos 8° de la Constitución Política, 52 y 53 de la anotada ley N° 18.575, el cual obliga a las autoridades de la Administración del Estado y a sus funcionarios, a desempeñar una conducta funcionaria intachable y un ejercicio honesto y leal de la función o cargo, con preeminencia del interés general sobre el particular.
Asimismo, según el N° 6 del artículo 62 de ese texto legal, contravienen especialmente este principio, entre otras conductas, intervenir, en razón de las labores, en asuntos en que se tenga interés personal y en decisiones en que exista cualquier circunstancia que le reste imparcialidad, casos en los cuales las autoridades y funcionarios deberán abstenerse de participar en los respectivos asuntos, informando a su superior jerárquico la implicancia que les afecta.
De la misma forma, el artículo 12 de la ley N° 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, contempla causales que suponen la ausencia de imparcialidad en ese marco, asignando análoga obligación a las autoridades y funcionarios en quienes concurran (aplica dictamen N° 79.639, de 2011, de esta Contraloría General).
Enseguida, la jurisprudencia administrativa contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 34.935, de 2011, y 15.755, 25.336 y 26.136, de 2012, indicó que el principio de probidad administrativa impone a las autoridades de la Administración el deber de evitar que sus prerrogativas o esferas de influencia se proyecten en su actividad particular, impidiendo que tomen parte en la resolución, examen o estudio de determinados asuntos aquellos servidores públicos que puedan verse afectados por un conflicto de intereses en el ejercicio de su empleo, aún cuando tal posibilidad sea sólo potencial, para lo cual les corresponderá cumplir con el deber de abstención regulado en esa preceptiva.
En este contexto, al Intendente Regional de Los Lagos le asistía la antedicha obligación en el proceso concursal en análisis, toda vez que según las bases del certamen, le correspondía proponer el listado de proyectos al Consejo Regional para su adjudicación. 
Sin embargo, se debe hacer presente que mediante el decreto N° 1.325, de 2012, del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, tomado razón el 5 de diciembre de igual año, se aceptó la renuncia voluntaria del Intendente cuestionado, por lo que atendido lo dispuesto en el artículo 157, letra b), de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, en relación con el inciso final del artículo 147 del mismo cuerpo legal, no es posible instruir un eventual procedimiento disciplinario contra quien no inviste la calidad de funcionario público, tal como lo ha expresado el dictamen N° 43.792, de 2009, de este origen.
Luego, en relación al Jefe de la División de Planificación y Desarrollo Regional del Gobierno Regional de Los Lagos, cabe advertir que según la documentación tenida a la vista, en los procesos concursales de los años 2011 y 2012, éste participó en las comisiones de admisibilidad y evaluadoras de los proyectos postulantes a los fondos de innovación de que se trata, y que habría integrado, según la denunciante, simultáneamente el directorio del “Centro de Investigación y Desarrollo de la Región de Los Lagos” -Cien Austral-, que se presentó como postulante en conjunto con la Universidad Austral en ambas ocasiones, resultando seleccionada en el año 2011 para obtener este financiamiento.
Dicha circunstancia comprometería, en concordancia con el criterio ya expuesto, la imparcialidad en el ejercicio de su función pública, debiendo ese servidor haberse abstenido de participar en el estudio y análisis de la propuesta presentada por tal entidad privada, razón por la cual se remitirán los antecedentes disponibles a la unidad regional que corresponda con el objeto de que se clarifiquen y fiscalicen tales puntos, y así adoptar las medidas pertinentes con el objeto de velar por el cabal cumplimiento de las obligaciones analizadas.
Con todo, es dable recordar que el inciso tercero del artículo 12 de la ley N° 19.880, preceptúa que la actuación de las autoridades y funcionarios en que concurran motivos de abstención, no implicará, necesariamente, la invalidez de los actos en que hayan intervenido (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 49.575, de 2008 y 25.818, de 2010).

Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República