Dictamen N° 2520

Texto del dictamen

N° 2.520	Fecha: 11-I-2013

El Segundo Vicepresidente de la Cámara de Diputados ha solicitado, a requerimiento de los diputados señores Marcelo Díaz Díaz y Alfonso De Urresti Longton, un pronunciamiento sobre los eventuales conflictos de interés que afectarían al Director Nacional del Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP), don Ricardo Ariztía De Castro, por los motivos que indican. 
Los ocurrentes expresan que el señor Ariztía De Castro suscribió un convenio de cooperación con la Sociedad Nacional de Agricultura (SNA), de la cual su hijo sería consejero nacional; que se otorgaron recursos públicos para financiar obras de riego a las empresas Agroriego Ltda., Baracaldo Sur S.A. y Agrícola Baracaldo S.A., en las cuales dicha autoridad o sus familiares tendrían participación y que ello habría ocurrido también en el acuerdo de voluntades celebrado por ese organismo público con Copeval S.A., en el marco de su Programa de Alianzas Productivas, señalando que la citada autoridad no dio cumplimiento al deber de abstención que en tales situaciones le era exigible.
A su vez, indican que dicho servicio acordó una consultoría relativa al Parque Jardín Botánico Nacional ubicado en  Viña del Mar, la cual no guardaría relación con los fines de esa repartición. Además de formular las mismas consultas, la diputada señora Denise Pascal Allende solicita información sobre determinadas contrataciones de personal efectuadas por ese organismo público y sus remuneraciones.
El aludido Instituto y el Ministerio de Agricultura han informado en términos similares y en instrumentos separados que el INDAP suscribió un convenio de colaboración con determinados miembros del Comité Bilateral Nacional Agrícola, Laboral y Social, conformado por organizaciones representativas de las empresas y de los trabajadores agrícolas, entre las cuales se encuentra la SNA, en cuya celebración no habría intervenido el hijo del señor Ariztía De Castro, por no formar parte del directorio de dicha entidad gremial. Añaden que en virtud de ese acuerdo INDAP aportó fondos públicos a una de las organizaciones campesinas que integran el mencionado Comité, la cual solicitó que tales recursos fueran administrados por la sociedad mencionada. 

Sobre los proyectos adjudicados a las empresas Baracaldo Sur S.A. y Agrícola Baracaldo S.A. manifiestan que el Director Nacional del INDAP carece de competencia para intervenir en las respectivas decisiones, haciendo presente que la compañía Agroriego Ltda. no ha recibido recursos por tal concepto.

Agregan que el Director Nacional del INDAP ha suscrito convenios de colaboración con Copeval Agroindustrias S.A., en cuya propiedad participa su tío, el señor Manuel Ariztía Ruiz, haciendo presente que no concurriría el conflicto de interés denunciado en la especie por cuanto los recursos públicos transferidos son invertidos por esa empresa en la capacitación de pequeños productores, sin obtener beneficio patrimonial.

Finalmente expresan que el Parque Jardín Botánico Nacional emplazado en Viña del Mar está situado en un predio de propiedad de ese Instituto, lo que hace procedente convenir la prestación de servicios para su mejoramiento, agregando que las contrataciones de personal aludidas por la diputada señora Pascal Allende se ajustaron al ordenamiento jurídico.



Sobre el particular, el artículo 8° de la Constitución Política de la República prescribe que el ejercicio de las funciones públicas obliga a sus titulares a dar estricto cumplimiento al principio de probidad en todas sus actuaciones, recogido en el orden legal particularmente en los preceptos del Título III de ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, cuyo artículo 52, inciso primero, ordena que sus autoridades y funcionarios deberán dar estricto acatamiento al principio de probidad administrativa, precisando su inciso segundo que ello significa observar una conducta funcionaria intachable y un desempeño honesto y leal de la función o cargo, con preeminencia del interés general sobre el particular. 



A continuación, los artículos 54 y 56 de ese texto legal establecen un régimen de inhabilidades e incompatibilidades, indicando el inciso segundo de este último precepto que son incompatibles con el ejercicio de la función pública las actividades particulares de las autoridades o funcionarios que se refieran a materias específicas o casos concretos que deban ser analizados, informados o resueltos por ellos o por el organismo o servicio público a que pertenezcan.



A la vez, el N° 6 de su artículo 62 añade que contraviene especialmente el principio de probidad administrativa intervenir, en razón de las funciones, en asuntos en que se tenga interés personal o en que lo tengan el cónyuge, hijos, adoptados o parientes que indica, así como participar en decisiones en que exista cualquier circunstancia que les reste imparcialidad, debiendo las autoridades y funcionarios abstenerse de participar en esas materias y poner en conocimiento de su superior jerárquico la implicancia que les afecta.



En el mismo sentido, el artículo 12 de la ley N° 19.880, que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, determina las causales que suponen la ausencia de imparcialidad en ese marco, imponiendo la misma obligación a las autoridades y funcionarios en quienes concurran, en relación con el respectivo procedimiento.

La finalidad de la normativa en examen es impedir que tomen parte en la resolución, examen o estudio de determinados asuntos o materias aquellos servidores públicos que puedan verse afectados por un conflicto de interés en el ejercicio de su empleo o función, aun cuando dicha posibilidad sea sólo potencial, para lo cual deberán cumplir con el referido deber de abstención, como ha sido precisado por esta Contraloría General en los dictámenes N°s. 75.791, de 2011 y 14.165, de 2012, entre otros.



Precisado el marco normativo y jurisprudencial que regula la materia, y en relación con la primera consulta planteada, se debe anotar que de los antecedentes examinados aparece que diversas entidades empresariales y agrupaciones de trabajadores del rubro agrícola conformaron la Comisión Bilateral Nacional Agrícola de Diálogo Laboral y Social, la cual se orienta, en síntesis, a fortalecer las capacidades productivas de los pequeños productores agrícolas y promover alianzas entre ambos sectores a fin de facilitar el acceso a los mercados agroindustriales por parte de aquéllos.



Con tales finalidades, el INDAP suscribió un convenio marco de colaboración con algunas de las entidades que integran esa Comisión, esto es, la SNA; la Federación de Productores de Frutas de Chile, FEDEFRUTA; la Federación Nacional de Productores de Leche, FEDELECHE y el Movimiento Unitario Campesino y de Etnias de Chile, MUCECH, que actúan en conjunto, identificados como “la Organización”, en el citado acuerdo, que fue aprobado mediante la resolución exenta N° 104.635, de 2011, de la Dirección Nacional de ese Instituto.



El número tercero de ese instrumento prevé que el INDAP aportará especies, servicios o financiamiento a la Organización, representada por el MUCECH, entidad que, a su vez, “faculta a INDAP para hacer entrega material de los recursos a la SNA”, sociedad que “deberá hacerse cargo de la administración y buen uso” de los mismos.



Enseguida y a través de su resolución exenta N° 104.697, de 2011, la Dirección Nacional del INDAP aprobó una Carta de Ejecución del mencionado convenio marco para la realización de acciones específicas de capacitación, en cuyo numeral cuarto se compromete a transferir fondos públicos por la suma de $ 68.400.000 a la Organización, “para quien recibirá el MUCECH”, estableciéndose en su número quinto que esta entidad “faculta a INDAP para hacer entrega material de los recursos aportados, a la SNA” para su administración.

En este punto y contrariamente a lo manifestado por las entidades públicas informantes, cabe señalar que si bien la transferencia de recursos aparece nominalmente efectuada a la organización de trabajadores antes consignada, se hace efectiva a la SNA, constituyendo esta entidad la receptora de los fondos públicos a que se refieren los enunciados convenios.



Acorde con lo anterior, la circunstancia que uno de los hijos del Director Nacional del INDAP sea miembro del Consejo Directivo de la SNA, obligaba a dicha autoridad pública a abstenerse de intervenir en la celebración y aprobación de los correspondientes acuerdos de voluntades, en acatamiento de lo dispuesto en los citados artículos 62, N° 6, de la ley N° 18.575, y 12, N° 2, de la ley N° 19.880, pues podía configurarse en la especie un conflicto de interés que podría haber comprometido su imparcialidad. No obsta a la prevención indicada el hecho de que tal descendiente no haya participado directamente en esos actos.



En lo relativo a la segunda consulta, cabe señalar que las Normas Técnicas y Procedimientos Operativos del Programa de Alianzas Productivas, aprobadas por la resolución exenta N° 539, de 2008, del INDAP, definen a aquel programa como un instrumento destinado a articular iniciativas de encadenamientos entre empresas demandantes y proveedores de materias primas.



En este marco, el INDAP y la sociedad Copeval Agroindustrias S.A. suscribieron los acuerdos de voluntades aludidos por los ocurrentes, los cuales tuvieron por objeto promover y fortalecer alianzas productivas con pequeños productores, permitiéndoles mejorar sus capacidades con el consiguiente acceso a cadenas agroindustriales, especialmente a aquellas que los han capacitado y respecto de los cuales se pretende fidelizarlos como proveedores, resultando de este modo un provecho también para las empresas contratantes.



Enseguida, las citadas Normas Técnicas prevén que corresponde al Comité de Financiamiento del aludido organismo público, presidido por su Director Nacional, seleccionar y recomendar a esa autoridad la aprobación de las postulaciones de las entidades interesadas, quien debe emitir una resolución determinando las empresas que han sido escogidas, tocando a los directores regionales proceder a la celebración de los respectivos convenios.



En este contexto y mediante la resolución exenta N° 1.427, de 2010, don Ricardo Ariztía De Castro, en su calidad de Director Nacional de INDAP, adjudicó las propuestas presentadas al concurso nacional “Alianzas Productivas 2010”, entre otras entidades, a la empresa Copeval Agroindustrias S.A., para desarrollar proyectos vinculados al rubro de los cereales en las regiones de La Araucanía y del Biobío, siendo tales convenios aprobados, respectivamente, mediante las resoluciones exentas N°s. 950, de 2010 y 090020113, de 2011, de las correspondientes direcciones regionales de ese servicio.



Ahora bien, de los antecedentes examinados aparece que la aludida empresa es una filial de la sociedad Copeval S.A., en cuya propiedad participa don Manuel Ariztía Ruiz, tío del Director Nacional de INDAP, circunstancia que impedía la intervención de esa autoridad en la evaluación y adjudicación de las propuestas antes anotadas, por concurrir una de las causales previstas en el mencionado N° 6 del artículo 62 de la ley N° 18.575 y en el artículo 12, N° 2, de la ley N° 19.880, que lo obligaban a abstenerse de intervenir en los procedimientos y decisiones en que tuviera interés la citada compañía, exigencia que no fue cumplida en la especie, por esta razón y atendido lo expuesto en el dictamen N° 25.336, de 2012, se remiten los antecedentes a la División de Auditoría Administrativa de esta Contraloría General para los fines pertinentes. 



En otro orden de consideraciones y de conformidad con los artículos 2°, 3° y 5° del decreto con fuerza de ley N° 7, de 1983, del entonces Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, las obras de riego que se ejecuten con fondos fiscales deberán ser previamente evaluadas y aprobadas por la Comisión Nacional de Riego, tarea que ese texto legal encomienda al Consejo de esa entidad, órgano colegiado del cual no forma parte el Director Nacional del INDAP, de modo que no habiéndole cabido participación en los procedimientos que dieron lugar a la adjudicación de los proyectos de inversión de ese género que favorecieron a las empresas Baracaldo Sur S.A. y Agrícola Baracaldo S.A., no resulta procedente el reproche efectuado por los ocurrentes.



A continuación, cabe indicar que de los antecedentes recabados por esta Contraloría General se aprecia que la empresa Agroriego Ltda., cuyo giro es la comercialización de maquinaria y sistemas de riego utilizados en la agricultura, no ha recibido recursos públicos para la ejecución de obras de riego y que, revisado el índice de consultores inscritos y vigentes se ha podido apreciar que no se encuentra incluida en el Registro Público Nacional de Consultores de la Comisión Nacional de Riego, de manera que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4° de la ley N° 18.450, no se encuentra habilitada para postular proyectos que otorguen el beneficio de que se trata.



Además, dicha sociedad no figura como receptor de transferencias efectuadas por el INDAP en el período comprendido entre enero de 2009 a abril de 2012, ni aparece inscrita en el Registro de Proveedores de Servicios de Fomento de ese organismo, circunstancias de las cuales se colige que no ha recibido aportes de esa entidad desde que don Ricardo Ariztía De Castro se desempeña como Director Nacional de INDAP.



En tercer término, y según se desprende del respectivo certificado de dominio vigente, el Parque Jardín Botánico Nacional situado en Viña del Mar se encuentra ubicado en el Predio El Olivar, que es de propiedad del INDAP, entidad a la cual compete su administración, a cuyo efecto y de conformidad con las letras i) y j) del artículo 5° de la ley N° 18.910, Orgánica de ese Servicio, su Director puede celebrar toda clase de actos destinados a su conservación, objeto al cual se ajustó el contrato de prestación de servicios a que aluden los ocurrentes.

Finalmente, en relación a las contrataciones aludidas por la diputada señora Pascal Allende, cabe precisar que de los antecedentes que obran en poder de este Ente de Control se advierte que mediante la resolución N° 526, de 2011, del INDAP -acto administrativo que fue tomado de razón por este Órgano Contralor el 2 de diciembre de ese año-, don Ramón Arrau García fue nombrado Jefe de División, titular, grado 5° E.U.S., de la planta directiva del mencionado servicio, correspondiéndole las remuneraciones y asignaciones propias de ese cargo de alta dirección pública. 

Asimismo, a través de su resolución N° 464, de 2011, tomada de razón por ese Órgano Contralor el 8 de octubre de 2011, el INDAP contrató a don Juan Cox Mujica como profesional asimilado a grado 7° E.U.S., vínculo que fue prorrogado mediante la resolución exenta N° 168.732, de 2011, hasta el 31 de diciembre de 2012 o mientras sean necesarios sus servicios, acto que fue registrado en esta Entidad Fiscalizadora. Sin embargo, por medio de la resolución N° 344, de 25 de junio de 2012, tomada de razón el 11 de julio del mismo año, esa institución aceptó la renuncia voluntaria del señor Cox al mencionado cargo, por lo que actualmente no presta servicios a ese organismo. 



A su vez, don Juan Sánchez Larraín desempeñó funciones a contrata en esa repartición durante el año 2011 en virtud de diversos convenios, el último de los cuales consta de la resolución N° 546, de ese año, del referido organismo público, para realizar labores como profesional asimilado a grado 9° E.U.S., desde el 18 de octubre hasta el 31 de diciembre de 2011, acto administrativo que fue tomado de razón el 22 de noviembre de esa anualidad; dicho desempeño fue prorrogado hasta el 31 de diciembre de 2012 mediante la resolución exenta N° 168.724, de 2011, registrada en esta Entidad Fiscalizadora. 

Doña Jocelyne Raccoursier Ortega ejerció funciones en INDAP contratada como profesional asimilado al grado 12° E.U.S. en virtud de su resolución N° 90, de 2011, tomada de razón el 28 de febrero de 2011, vínculo que fue prorrogado a través de la resolución exenta N° 168.732, de 2011, registrada por esta Contraloría General; posteriormente, a través de la resolución N° 137, de 2012, el INDAP aceptó su renuncia voluntaria, sin que actualmente preste servicios en esa institución.



Mediante la resolución N° 78.965, de 2011, registrada en esta Entidad de Control, el INDAP aprobó el contrato de prestación de servicios a suma alzada de don Luis Espinoza Quintanilla para proporcionar apoyo en la asesoría técnica y legal de la regularización de títulos de dominio de usuarios de ese Instituto, desde el 4 de julio y hasta el 31 de diciembre de 2011, ascendiendo sus honorarios a $ 16.666.662. Con el mismo objeto y pactándose honorarios ascendentes a $ 34.999.992, fue nuevamente contratado para desempeñarse entre el 1 de enero y hasta el 31 de diciembre de 2012, convenio que fue aprobado por la resolución exenta N° 2.253, de 2012, del INDAP, registrado en este Órgano Contralor el 17 de abril de 2012. No obstante, a través del decreto exento N° 3.915, de 23 de octubre de 2012, de esa entidad, se puso término a dicho acuerdo de voluntades por la aceptación de la renuncia del señor Espinoza, acto que fue registrado en esta Contraloría General el 17 de diciembre de igual año.



A través de su resolución exenta N° 3.548, de 2011, el INDAP contrató a honorarios, para desarrollar labores de experto, a don Hugo Salvestrini Baeza, por un monto de $ 27.466.664, acto administrativo registrado en esta Contraloría General el 23 de marzo de 2011; debe hacerse presente que mediante la resolución exenta N° 71.213, de 2011, ese organismo público puso término anticipado a las labores del señor Salvestrini. 



Doña María Valdés Zañartu prestó servicios a honorarios a suma alzada a INDAP desde el 1 de abril y hasta el 31 de diciembre de 2011, por un monto de $ 19.999.998, en virtud del contrato aprobado por su resolución exenta N° 44.896, de 2011, registrado por este Ente de Control el 7 de julio de esa anualidad, con el fin de otorgar apoyo y coordinación de acciones para la confección de un plan de trabajo para el Jardín Botánico Nacional, no teniendo actualmente vínculos con esa institución. 



A su vez, doña Mónica Vargas Casanova prestó servicios a honorarios a suma alzada para el INDAP desde 1 de septiembre y hasta el 31 de octubre de 2011, en virtud de lo previsto en el convenio aprobado mediante la resolución exenta N° 110.091, de ese año y de dicha institución, registrada en esta Contraloría General el 7 de noviembre de 2011, cuyo objeto consistía en prestar apoyo profesional en el diseño de imagen corporativa del proyecto Parque Jardín Botánico Nacional, percibiendo la suma de $ 1.555.556. 

De los antecedentes examinados en relación con las contrataciones a honorarios antes enunciadas, se aprecia que se enmarcaron en el régimen establecido en el artículo 11 de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, identificándose en cada caso la fuente presupuestaria que las financia, sin que se haya advertido que adolezcan de alguna irregularidad.



En consecuencia y atendido que en las actuaciones y procedimientos que han sido señalados en este pronunciamiento, el Director Nacional del Instituto de Desarrollo Agropecuario, don Ricardo Ariztía De Castro, en el ejercicio de la función pública que desempeña, en lo sucesivo deberá dar cumplimiento al deber de abstención que imponen el artículo 62, N° 6, de la ley N° 18.575 y el artículo 12, N° 2, de la ley N° 19.880, ambos ya citados.
Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República