Dictamen N° 22737

Texto del dictamen

N° 22.737 Fecha: 13-IV-2011

Se ha dirigido a esta Contraloría General doña Claudia Pizarro Peña, Concejala de la Municipalidad de La Pintana, solicitando un pronunciamiento acerca de las irregularidades que, a su juicio, se habrían producido con ocasión de una modificación efectuada al Plan Anual de Desarrollo de Educación Municipal correspondiente al año 2011. 

En primer término, reclama que al aprobarse tal adecuación -que incluyó una variación de la dotación docente derivada de la fusión de dos establecimientos de enseñanza dependientes de dicha municipalidad-, se habría producido un conflicto de intereses que afectaría tanto al Alcalde de esa comuna como a dos de sus concejales, ya que éstos intervinieron en esa votación, en circunstancias que habrían tenido un interés personal en la medida.

Lo anterior, según expone, por cuanto, por una parte, la autoridad alcaldicia, don Jaime Pavez Moreno, es cónyuge de la sostenedora de dos planteles educacionales particulares subvencionados de la comuna de La Pintana -doña Sonia Zapata Díez- y la Concejal Patricia Pavez Moreno es pariente por afinidad en segundo grado de la misma; y, por la otra, el Concejal Luis Huneeus Madge es sostenedor de una unidad de enseñanza de igual naturaleza de esa comuna.  

En el mismo sentido, acompaña documentación que acreditaría que el último concejal mencionado convocó a los alumnos y apoderados de uno de los planteles educativos afectados con la fusión en comento a integrarse gratuitamente al centro de enseñanza del cual es sostenedor.

Finalmente, la recurrente reclama que el alcalde no le habría proporcionado al concejo la información relativa a la aludida fusión con la antelación necesaria para la adopción del correspondiente acuerdo.

Cabe anotar que, requeridos sendos informes a la Municipalidad de La Pintana y al Departamento Provincial de Educación Santiago Centro del Ministerio de Educación, la primera dio respuesta a dicha solicitud a través del oficio N° 1900/10/406, de 2011, manifestando, en síntesis, que no existiría fundamento para sostener la aseveración efectuada por la señora Pizarro Peña, respecto al eventual conflicto de intereses que indica. En tanto, la referida dependencia ministerial lo emitió por el oficio N° 07/247, del mismo año, informando sobre la calidad de sostenedores de establecimientos educacionales de la comuna de La Pintana de doña Sonia Zapata Díez y de don Luis Huneeus Madge.

En primer término, en relación con la intervención en la votación de la aprobación del Plan Anual de Desarrollo de Educación Municipal, de personas que podrían tener algún conflicto de intereses en una de las materias comprendidas en aquél -la fusión de dos establecimientos educacionales del municipio-, procede a continuación determinar el marco normativo a considerar en relación con las atribuciones municipales en la materia.

Así, es del caso indicar que en virtud de lo dispuesto en el entonces inciso segundo del artículo 38 del decreto ley N° 3.063, de 1979, reglamentado por el  decreto con fuerza de ley N° 1-3.063, de 1980, del Ministerio del Interior, las municipalidades tomaron a su cargo la administración y operación de los establecimientos educacionales traspasados, y que el artículo 4°, letra a), de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, dispone que éstas, en el ámbito de su territorio, pueden desarrollar funciones relacionadas con la educación y la cultura.

A continuación, es menester manifestar que el artículo 23 de la citada ley N° 18.695, prevé, en su inciso primero, que la unidad de servicios de salud, educación y demás incorporados a la gestión municipal tendrá la función de asesorar al alcalde y al concejo en la formulación de las políticas relativas a dichas áreas, agregando el inciso segundo de esa norma, en su letra b), que, cuando la administración de esos servicios sea ejercida directamente por la municipalidad, le corresponderá cumplir la función de administrar sus recursos humanos, materiales y financieros, en coordinación con la unidad de administración y finanzas.

Sobre el particular, es del caso recordar que el artículo 4°, inciso primero, de la ley N° 19.410 -que modifica la ley N° 19.070, sobre Estatuto de los Profesionales de la Educación, el decreto con fuerza de ley N° 5, de 1992, del Ministerio de Educación, sobre Subvenciones a Establecimientos Educacionales, y otorga beneficios que señala-, prescribe que las municipalidades, a través de sus Departamentos de Administración Educacional o de las Corporaciones Municipales, están obligadas a formular anualmente un Plan de Desarrollo Educativo Municipal, el cual deberá contemplar, a los menos, los aspectos que el propio precepto enuncia.

Por su parte, el artículo 5° de la citada ley N° 19.410 establece, en lo pertinente, que dicho plan deberá ser presentado en la segunda quincena de septiembre de cada año por el alcalde al concejo municipal para su sanción, el cual, de acuerdo con el inciso final de ese precepto, debe ser aprobado por el órgano colegiado a más tardar el 15 de noviembre de cada año.

A su vez, el N° 5 del artículo 22 de la ley N° 19.070, dispone, en lo que interesa, que la municipalidad que determina la dotación docente de cada comuna deberá realizar las adecuaciones que procedan, entre otras causales, por la fusión de establecimientos educacionales, las que tendrán que estar fundamentadas en el Plan Anual de Desarrollo Educativo Municipal.

Al tenor de la normativa expuesta, es posible advertir, por una parte, que la fusión de establecimientos educacionales municipales corresponde a una medida que se enmarca dentro del ámbito de atribuciones legales que poseen las entidades edilicias, y por otra, que el Plan Anual de Desarrollo de Educación Municipal constituye una herramienta de planificación impuesta por el legislador para asegurar que la  dotación  docente  se correlacione con las reales necesidades educativas de una comuna, vinculadas con su número de alumnos, niveles, cursos, y planteles, entre otros, y, por lo tanto, se trata de un instrumento flexible que debe considerar los cambios de este tipo que se experimenten durante su vigencia (aplica dictámenes N°s. 39.661, y 57.926, ambos de 2009).

Asimismo, cabe puntualizar que la intervención que corresponde a las autoridades municipales en la aprobación del aludido plan anual constituye una potestad conferida por el ordenamiento jurídico, cuya omisión o injustificada dilación afectaría la continuidad del respectivo servicio y los principios de celeridad y eficiencia que rigen a la Administración.

Con todo, tal actuación debe enmarcarse dentro del principio de probidad administrativa, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 52 de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, aplicable a los alcaldes y concejales por disposición expresa del artículo 40 de la ley N° 18.695.

En este sentido, cabe recordar que, según lo previsto en los artículos 70 y 89, inciso segundo, de la reseñada ley N° 18.695, los alcaldes y concejales no pueden tomar parte en la discusión y votación de asuntos en que ellos o sus parientes, hasta el cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad, tengan interés, salvo las excepciones que se indican. Se entiende que existe dicho interés, según el inciso tercero del citado artículo 89, cuando su resolución afecte moral o pecuniariamente a las personas referidas.

Sobre este punto, la jurisprudencia administrativa de este Órgano de Control contenida en el dictamen N° 2.568, de 2004, entre otros, ha indicado que el objetivo que tuvo en vista el legislador al establecer tal preceptiva, no fue otro que el de impedir que intervengan en la resolución, examen o estudio de determinados asuntos o materias, aquellos servidores que puedan verse afectados por un conflicto de intereses en el ejercicio de su empleo o función, en virtud de circunstancias que objetivamente puedan afectar la imparcialidad con que éstos deben desempeñarse.

Ahora bien, en la situación planteada en la especie, la recurrente sostiene que las autoridades que individualiza debieron abstenerse de concurrir a la votación de la aprobación del plan anual de que se trata, por tener intereses comprometidos en la materia.

Como fundamento de tal aseveración la peticionaria alega que el Alcalde de la Municipalidad de La Pintana y la Concejal Patricia Pavez Moreno se encontrarían vinculados, por matrimonio el primero y por parentesco por afinidad la segunda, con doña Sonia Zapata Díez, sostenedora de dos establecimientos educacionales particulares subvencionados de la comuna.

Al respecto, es posible sostener que tal circunstancia no constituye un antecedente suficiente por sí solo para concluir que los servidores municipales mencionados precedentemente se encontraban inhabilitados para intervenir en la aprobación del plan anual en cuestión, mediante el cual se adoptaron medidas administrativas vinculadas únicamente con los planteles de enseñanza administrados por el respectivo municipio, ya que no se advierte que éstas afectaren objetivamente a aquéllos o a su cónyuge o pariente, según el caso.

Lo anterior, por cuanto en dicho contexto, ese tipo de intervenciones no implica, en los términos de la ley, dar primacía al interés particular por sobre el interés general. Sostener un criterio distinto significaría que en situaciones como las reseñadas las autoridades correspondientes quedarían impedidas a priori de participar en cualquier actuación relacionada con la función de educación -no obstante que la ley exija su participación-, para precaver eventuales conflictos de intereses, lo que atentaría gravemente contra los principios de eficiencia y continuidad del servicio público.

De este modo, no se advierten antecedentes concretos que hayan inhabilitado al Alcalde de la Municipalidad de La Pintana y a la señora Patricia Pavez Moreno para intervenir en la materia.

Por otra parte, respecto del Concejal Huneeus Madge, la solicitante no sólo alega la calidad que éste tiene como sostenedor de un establecimiento educacional particular subvencionado sino que, además, acompaña documentos -entre éstos, la sesión del concejo en la que se aprobó el plan anual de desarrollo educativo municipal del año 2011- que dan cuenta que ofreció a los alumnos y apoderados de uno de los planteles que se fusionarían integrarse a su unidad educativa, antecedente objetivo que constituye una circunstancia que le resta imparcialidad.

Siendo ello así, el aludido concejal debió abstenerse de intervenir en relación con la fusión de los establecimientos de enseñanza referidos en el mencionado plan. Con todo, cabe hacer presente que este instrumento, de conformidad con los antecedentes tenidos a la vista, se aprobó por mayoría de votos, puesto que de los seis concejales en ejercicio de la comuna, uno de ellos no asistió a la sesión y votaron por la afirmativa cuatro concejales y el alcalde y por la negativa, la recurrente, de manera que aun con la exclusión del señor Huneeus Madge, subsiste ese quórum de aprobación.  

Sin perjuicio de lo anterior, cabe hacer presente que la determinación de si esa intervención significó una contravención al principio de probidad corresponde al Tribunal Electoral Regional respectivo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 76, letra f), y 77 de la citada ley N° 18.695 (aplica criterio contenido en el dictamen N° 36.608, de 2008).

Por último, en lo que atañe al reclamo relativo a que el alcalde no habría entregado al concejo con la antelación que corresponde, toda la información vinculada con la fusión de los establecimientos que se dispuso, cabe anotar que en lo sucesivo se deberán arbitrar las medidas tendientes a que tales situaciones no acontezcan, toda vez que la autoridad edilicia se encuentra en el imperativo de proporcionar con la debida anticipación a ese órgano colegiado todos los antecedentes necesarios para una adecuada toma de decisiones (aplica criterio contenido en el dictamen N° 18.875, de 2006).

Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República