Dictamen N° E126151

Texto del dictamen

Nº E126151                       Fecha: 02-VIII-2021

La Contraloría Regional del Maule ha remitido a este Nivel Central, para su pronunciamiento, el documento de la referencia mediante el cual la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo del Maule (SEREMI) informa sobre las razones que fundaron la interpretación que realizó del Plan Regulador Comunal de Vichuquén (PRC) -aprobado por el decreto N° 452, de 1967, modificado, en lo pertinente, por el decreto N° 79, de 1969, ambos del Ministerio de Vivienda y Urbanismo-, en el sentido de homologar las zonas identificadas en el plano que indica como forestación artificial y forestación natural -ubicadas al interior de la localidad de Santa Rosa- con la zona descrita en la Ordenanza Local (OL) como “Áreas Verdes”.

Lo anterior, pues tal determinación sirvió de sustento a la Dirección de Obras Municipales de Vichuquén para rechazar la solicitud de permiso de edificación N° 54, de 2019 -de obra nueva con destino habitacional-, por medio del acta N° 243, de 2019, actuación que fue objeto de un reclamo del señor Hugo Veloso Castro, en representación del señor Raymond Gillmore Landon, ante la nombrada Sede Regional.

Recabado su parecer, informó la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo.

Sobre el particular, cabe señalar, en primer término, que el artículo 4° de Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) -aprobada por el decreto con fuerza de ley N° 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo- preceptúa, en lo que concierne, que a la citada cartera le corresponde, a través de las Secretarías Regionales Ministeriales "supervigilar las disposiciones legales, reglamentarias, administrativas y técnicas sobre construcción y urbanización e interpretar las disposiciones de los instrumentos de planificación territorial”.

A su vez, el artículo 42 de la LGUC prevé que el Plan Regulador Comunal estará compuesto de una Memoria Explicativa, una Ordenanza, un Estudio de Factibilidad para ampliar o dotar de agua potable y alcantarillado y Planos, agregando, en su inciso final, que "Para los efectos de su aprobación, modificación y aplicación, estos documentos constituirán un solo cuerpo normativo".

Además, es menester consignar que el artículo 1.1.2. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC), contenida en el decreto N° 47, de 1992, de la cartera del ramo, define “Área verde” como “superficie de terreno destinada preferentemente al esparcimiento o circulación peatonal, conformada generalmente por especies vegetales y otros elementos complementarios”.

Luego, el artículo 2.1.24. de la OGUC prescribe que corresponde a los Instrumentos de Planificación Territorial, en el ámbito que les es propio, definir los usos de suelo de cada zona, los que agrupa en seis tipos, entre los que se cuenta el de “Área Verde”.

A continuación, el artículo 2.1.31. de la OGUC, prevé, en su inciso primero, que el tipo de uso de suelo “Área Verde”, definido en los Instrumentos de Planificación Territorial, se refiere a los parques, plazas y áreas libres destinadas a ese fin y que no son Bienes Nacionales de uso público, cualquiera sea su propietario, ya sea una persona natural o jurídica, pública o privada.

A su turno, el artículo 17, del título III “Zonificación y destino de las zonas en el área urbana”, de la OL del PRC, establece que “La construcción, reparación y alteración de edificios u obras de urbanización en la comuna de Vichuquén deberá ejecutarse de acuerdo al objetivo socio económico que cumple la zona en que se encuentra la obra”, añadiendo, en su inciso segundo, que para los fines consiguientes la comuna está organizada conforme al siguiente programa: a) Zonas residenciales, en que se ubicarán exclusivamente viviendas y centros de comercio y equipamiento necesarios, b) Áreas verdes reservadas para desarrollar plazas, jardines, parques, paseos o reserva de bellezas naturales, aceptándose en ellas los elementos constructivos que ayuden a la función recreativa y el descanso, y zonas de pick-nick y camping y c) Zonas de Huertos, destinada a la explotación agrícola intensiva, en las que se permite la instalación de artesanías y pequeñas industrias de tipo agropecuario, así como la vivienda del propietario, arrendatario o medieros.

Por otra parte, de los antecedentes examinados se aprecia que ante un requerimiento de la DOM, por oficio N° 1.675, de 2019, la SEREMI expresó que con la finalidad “de que exista una completa comprensión de los planos y las zonas establecidas en el artículo 17° de la Ordenanza Local que componen la carpeta técnica del Plan Regulador Comunal de Vichuquén, es menester de esta Secretaría homologar las zonificaciones de ambos instrumentos en base a los siguientes criterios”, detallando que las “Zonas de Áreas Verdes, corresponden a lo establecido en el artículo 2.1.31 de la O.G.U.C., además de las actividades de picnic y camping”. En virtud de lo anterior, determinó que la zona de “Forestación artificial” del plano “Límite Urbano de Santa Rosa, El Aquelarre, Huiñe y Mal Paso”, aprobado por el aludido decreto N° 79, de 1969, se homologaba a la “Zona Área Verde” del PRC.

Por último, con fecha 30 de diciembre de 2019, la DOM emitió el acta de rechazo N° 243 -atingente a la mencionada solicitud de permiso de edificación N° 54, destinada a regularizar una vivienda construida-, fundada en que el predio donde se emplaza el proyecto -situado en la zona graficada como forestación artificial- corresponde a la zona de área verde.

Precisado lo anterior, cabe señalar en lo que concierne a la homologación efectuada por la SEREMI en relación con la zona denominada forestación artificial, que el citado artículo 17 de la OL no contempla dicha área en la zonificación que establece, siendo reconocida únicamente por el referido plano.

En ese orden de consideraciones, es pertinente mencionar que la jurisprudencia administrativa de esta Sede de Control contenida, entre otros, en los dictámenes N°s 25.012, de 2018, 25.715, de 2019 y E28.431, de 2020, ha manifestado que, para restablecer la armonía que debe existir entre los diversos documentos que conforman el plan regulador, es indispensable atenerse al sentido general de la normativa, reflejado en el instrumento en su integridad y no sólo en alguna de sus partes, es decir, ha de recurrirse a la intención del planificador.

Así, de la revisión de la Memoria Explicativa del PRC se advierte que, en su literal D, “Uso del Suelo”, se clasifican y describen las zonas que se tuvieron en consideración en el estudio del PRC, de acuerdo con el detalle de lo que existía en ese momento en la comuna, categorizándola en tres áreas: d1) Zona Agrícola, la que se subdivide en intensivo, extensivo, forestación natural y forestación artificial; d2) Zona Urbana y d3) Zona Turística. Luego, al referirse a las zonas agrícolas, puntualiza que la “forestación artificial se basa principalmente en el pino insigne y cubre extensas superficies frenando la erosión (La Isla, El Aquelarre, Santa Rosa, Vivero, etc)”.

En el mismo sentido, cabe hacer presente que, según el diccionario de la Lengua Española de la Real Academia, el vocablo “forestación” es “la acción y efecto de forestar”, es decir, “poblar un terreno con plantas forestales”.

De lo anteriormente descrito, se desprende que la indicada zona forestal corresponde a un área donde predominan las especies vegetales y arbóreas, lo que se condice con la definición de “Áreas Verdes” del aludido artículo 1.1.2.

A su vez, la descripción de zona de “Área Verde” de la letra b) del artículo 17, de la OL, es concordante con lo establecido en los artículos citados 1.1.2. y 2.1.31. de la OGUC en cuanto al uso al que se pueden destinar los terrenos emplazados en ella.

Por tanto, la homologación efectuada por la SEREMI permitió ante la incongruencia detectada entre algunos de los documentos del plan regulador en comento, conciliar el uso de suelo graficado en el plano “Límite Urbano de Santa Rosa, El Aquelarre, Huiñe y Mal Paso” con aquel dispuesto en la OL, considerando para ello, entre otros antecedentes, las características de los terrenos comprendidos en la zona agrícola de forestación artificial, de acuerdo con la señalada memoria, así como los términos y definiciones consignados en el artículo 17 de la OL.

En ese contexto, es necesario concluir, en concordancia con lo manifestado por la SEREMI y la referida subsecretaría, que la interpretación realizada por aquella se ajustó a derecho.

Siendo ello así, no se aprecia reparo que formular al acta N° 243, de 2019, que rechazó la mencionada solicitud de permiso de edificación, en el aspecto de que se trata.

Finalmente, es dable precisar que, a diferencia de lo expresado por el recurrente, según el artículo 59 de la LGUC, se declaran de utilidad pública y en lo que importa, los terrenos consultados en los planes reguladores comunales, destinados, entre otros, a plazas y parques, y no a “área verde” (aplica dictamen N° 24.239, de 2019, de este origen).

Saluda atentamente a Ud.,


JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República