Dictamen N° E121282

Texto del dictamen

Nº E121282                       Fecha: 12-VII-2021

Se han dirigido a esta Contraloría General los señores Miguel Dunay Osses y Jorge Ramírez Gossler, en representación de Molibdenos y Metales S.A. -Molymet-, reclamando, en virtud de las consideraciones que exponen, en contra de la Comisión Chilena del Cobre -Cochilco-, por cuanto esta exigiría el envío de los términos esenciales de los contratos de exportación de minerales de dicha sociedad, y sus modificaciones, al Sistema de Exportaciones Mineras -SEM-, en circunstancias que no se encuentra obligada a ello; y desempeñaría labores en relación con los Informes de Variación del Valor -IVV- de los Documentos Únicos de Salida que esa empresa debe tramitar ante el Servicio Nacional de Aduanas -SNA-, que exceden su rol de asesoría e información.

Requeridos al efecto, tanto la Comisión Chilena del Cobre como el Servicio Nacional de Aduanas informaron en las materias de su competencia, expresando, en síntesis, que las actuaciones que se impugnan se encuentran ajustadas a derecho.

1. Sobre la facultad de Cochilco para exigir el envío de los términos esenciales de los contratos que den origen a exportaciones de cobre y de sus subproductos, y sus modificaciones.

En primer término, los recurrentes afirman que la obligación de enviar los términos esenciales de los contratos de exportación de cobre y sus subproductos, y sus modificaciones, al Sistema de Exportaciones Mineras -SEM- que lleva Cochilco, solo es aplicable a las empresas públicas productoras de tales minerales, calidades que no reuniría Molymet.

Al respecto, y como cuestión previa, conviene recordar que el artículo 1° del decreto con fuerza de ley N° 1, de 1987, del Ministerio de Minería -que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado del decreto ley N° 1.349, de 1976, que crea a Cochilco-, establece que el objeto de esa Comisión es servir de asesor técnico especializado del Gobierno en materias relacionadas con el cobre y sus subproductos y con todas las sustancias minerales metálicas y no metálicas, con excepción del carbón y los hidrocarburos, y desempeñar las funciones fiscalizadoras y las demás que dicho cuerpo normativo señala.

El artículo 2° de ese texto legal contempla las funciones de Cochilco, entre las que se encuentran en sus letras m) y o), en lo que interesa, fiscalizar, en la forma que ella determine y acerca de los aspectos que indica, a las empresas del Estado productoras de cobre o de sus subproductos o aquellas en que el Estado tenga participación mayoritaria; y aplicar sanciones administrativas a las mismas, especialmente en los casos que prevé.

Por su parte, de conformidad con las letras f), k) y p) de dicha disposición, a la anotada Comisión le corresponde servir de asesor técnico y especializado de los ministerios y organismos o instituciones estatales, en materias relativas al cobre y sus subproductos y a todas las sustancias minerales metálicas y no metálicas -con excepción del carbón e hidrocarburos-; informar al Banco Central de Chile, en la forma que lo determine su Consejo, acerca del valor que corresponda a las exportaciones e importaciones de cobre y sus subproductos; y determinar los precios de referencia de las anotadas sustancias minerales metálicas y no metálicas y sus subproductos, para lo cual podrá solicitar a las respectivas empresas productoras la información que sea necesaria.

Como es posible advertir, si bien Cochilco cuenta con atribuciones de fiscalización y sanción respecto de las empresas del Estado productoras de cobre o de sus subproductos o aquellas en que el Estado tenga participación mayoritaria, también tiene una serie de funciones de información y de asesoría técnica y especializada en materias relativas a dichos minerales, y en general, a las sustancias metálicas y no metálicas -con excepción del carbón y los hidrocarburos-, en las que no se excluye a las empresas privadas.

En este orden de ideas, cabe hacer presente que el inciso final del citado artículo 2°, dispone que para efectos de lo que en él se establece -es decir, el ejercicio de las funciones que en el mismo se contemplan-, las empresas productoras estarán obligadas a proporcionar oportunamente todos los antecedentes e informaciones que les solicite la Comisión, y que el incumplimiento o atraso injustificado en su entrega será sancionado con la multa contemplada en el artículo 14 de ese decreto ley.

A su turno, este último precepto, luego de determinar que las sanciones a que se refiere la aludida letra o) del artículo 2° -relativo a la potestad sancionadora de la Comisión- consistirán en multas a beneficio fiscal de hasta 222,757 ingresos mínimos, consigna en su inciso segundo que “Lo dispuesto en el inciso precedente será, asimismo, aplicable para el no ingreso o ingreso extemporáneo o incompleto de los términos esenciales de los contratos que den origen a las exportaciones de cobre y de sus subproductos, y sus modificaciones, en el Sistema de Exportaciones Mineras de la Comisión Chilena del Cobre”.

Dicho inciso segundo, al igual que el citado inciso final del artículo 2° -que según los propios recurrentes comprende también a las empresas privadas-, no limitan su aplicación a las empresas del Estado productoras de cobre o de sus subproductos o aquellas en que el Estado tenga participación mayoritaria. Por lo demás, el inciso quinto del anotado artículo 14 establece que las sanciones también podrán imponerse a las empresas que operen en Chile, aun cuando ellas se originen en hechos o en actos de sus representantes o mandatarios en el exterior.

De esta manera, entonces, es posible sostener que Cochilco cuenta con atribuciones que le permiten, para efectos de cumplir con su rol de asesoría técnica y especializada y de determinación del valor de exportaciones e importaciones o precios de referencia, exigir a las empresas productoras, sin distinción entre públicas y privadas, la entrega de ciertos antecedentes e información, entre ellos, los términos esenciales de los contratos que den origen a las exportaciones de cobre y de sus subproductos, y sus modificaciones. Asimismo, se contempla tanto para el no ingreso o ingreso extemporáneo o incompleto de tales términos en el SEM que lleva esa entidad, como en general para el incumplimiento o atraso injustificado en la entrega de la información solicitada, la aplicación de la multa a que se refiere el artículo 14 del decreto ley de que se trata.

Ello, a diferencia de lo que sostienen los peticionarios, no es contradictorio con el ámbito de aplicación de las facultades de fiscalización y sanción de esa Comisión, ni con una interpretación armónica de las disposiciones del decreto ley que se analiza, pues es ese propio cuerpo normativo el que autoriza a dicho organismo para requerir a empresas privadas la entrega de los antecedentes e información que estime necesarios para el ejercicio de sus funciones -como ocurre con los términos esenciales de los contratos anotados-, y que contempla la aplicación de una multa a su respecto ante eventuales atrasos o incumplimientos.

De igual forma, tampoco resulta posible atender el argumento planteado en orden a que Molymet no es una empresa productora de cobre o de sus subproductos, si se considera lo señalado por Cochilco -organismo técnico especializado en la materia- en su informe, respecto de las propiedades físicas y origen del molibdeno y el reconocimiento del mismo como subproducto del cobre no solo en la propia página web de dicha sociedad, sino que en leyes que lo han incluido dentro de tal categoría -artículo 5° de la ley N° 20.469 y artículo 9°, letra b), de la ley N° 16.624-.

Por lo demás, cabe anotar que las facultades de esa Comisión abarcan todos los aspectos relacionados con el aprovechamiento económico del cobre y sus subproductos, lo que por cierto comprende la fase extractiva, pero también las operaciones de elaboración y comercialización de esos minerales (aplica criterio contenido en el dictamen N° 10.753, de 1979).

En consecuencia, resulta procedente que la Comisión Chilena del Cobre exija a empresas privadas como Molymet, el envío de los términos esenciales de los contratos que den origen a exportaciones de cobre y de sus subproductos, y sus modificaciones, al Sistema de Exportaciones Mineras que lleva esa entidad, así como la aplicación de una multa en caso de no ingreso o ingreso extemporáneo o incompleto de los mismos.

2. Sobre la participación de Cochilco en la tramitación de los Informes de Variación del Valor -IVV- de los Documentos Únicos de Salida.

En segundo término, los recurrentes afirman que las labores que ha asumido Cochilco en la tramitación de los IVV emitidos por su representada no se limitan a comunicar al Servicio Nacional de Aduanas si el precio de las exportaciones declarado en esos documentos coincide con aquel que corrientemente tienen en el mercado internacional, sino que verifica que el valor de exportación informado en los mismos corresponda al valor real de la operación y, en definitiva, los aprueba o rechaza, lo que implicaría el ejercicio de potestades revisoras y decisorias propias de este último servicio.

Al respecto, resulta útil tener en consideración que los artículos 1° del decreto con fuerza de ley N° 329, de 1979, del Ministerio de Hacienda -que aprueba la ley orgánica del SNA-, y 1° del decreto con fuerza de ley N° 30, de 2004, de la misma cartera de Estado -Ordenanza de Aduanas-, disponen que ese organismo es el encargado de vigilar y fiscalizar el paso de mercancías por las costas, fronteras y aeropuertos de la República, de intervenir en el tráfico internacional para los efectos de la recaudación de los impuestos a la importación, exportación y otros que determinen las leyes, y de generar las estadísticas de ese tráfico por las fronteras, sin perjuicio de las demás funciones que le encomienden las leyes.

Según establece el N° 1 del artículo 2° de la aludida ordenanza, el SNA cuenta con un conjunto de atribuciones para controlar el ingreso y salida de mercancías hacia y desde el territorio nacional y para dar cumplimiento a las disposiciones legales y reglamentarias que regulan las actuaciones aduaneras, lo que constituye la “Potestad Aduanera”. Añade el artículo 14 de ese texto normativo, que la aplicación y vigilancia de la reglamentación de la entrada, permanencia, circulación y salida de personas, vehículos, unidades de carga y mercancías en la zona primaria es de competencia de la autoridad aduanera, sin perjuicio de las atribuciones de otros organismos.

Como puede observarse, y en términos generales, el Servicio Nacional de Aduanas es, por esencia, un organismo fiscalizador dotado de la denominada “Potestad Aduanera”, correspondiéndole -de forma exclusiva y entre otras funciones- la vigilancia y fiscalización del paso de mercancías por las costas, fronteras y aeropuertos de la República y del ingreso y salida de mercancías y personas de las zonas de tratamiento aduanero especial, en su ámbito de competencia, esto es, el tráfico de mercancías -como sería el cobre y sus subproductos- y el cumplimiento de las disposiciones que lo regulan, lo cual debe ser ejercido sin perjuicio de las atribuciones de otros organismos (aplica dictamen N° 18.583, de 2018).

En este orden de ideas, cabe hacer presente que la ley N° 20.469, en su artículo 5°, prevé que el SNA tendrá la obligación de analizar la composición de las exportaciones de concentrados de cobre y sus subproductos, entre los que considera al molibdeno.

Por su parte, el artículo 5° de la ley N° 18.525 -que establece normas sobre importación de mercancías al país y cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue aprobado por el decreto con fuerza de ley N° 31, de 2004, del Ministerio de Hacienda-, dispone que la base imponible de los derechos ad valorem estará constituida por el valor aduanero de las mercancías, el que será determinado sobre la base del Acuerdo relativo a la Aplicación del Artículo VII del GATT -Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio- de 1994, y el artículo 6° de ese texto legal, en cuya virtud, deben considerarse los gastos de transporte hasta el lugar de entrada al territorio nacional, los gastos de carga, descarga y manipulación ocasionados por dicho transporte y el costo del seguro.

Tanto el artículo 1° del referido Acuerdo, como el artículo 12 del decreto N° 1.134, de 2001, del Ministerio de Hacienda, que reglamenta su aplicación, establecen que el valor en aduana de las mercancías importadas será el valor de transacción, es decir, el precio realmente pagado o por pagar por las mercancías cuando estas se venden para su exportación al país de importación, lo que resulta aplicable, de la misma manera y en lo que proceda, a las exportaciones, de conformidad con el artículo 9° de este último cuerpo normativo.

En el caso de las exportaciones bajo una modalidad de venta distinta de a firme -es decir, en que no hay un precio para la mercancía acordado entre importador y exportador que sea inalterable y definitivo-, el artículo 70 bis de la Ordenanza de Aduanas establece que el valor definitivo de la exportación deberá informarse al SNA en la forma, plazos y condiciones que el mismo determine; lo que se encuentra regulado en el Capítulo IV del Compendio de Normas Aduaneras -CNA-, relativo a la “Salida de Mercancías”.

Dicho capítulo establece en su punto 1.3., en lo que interesa, que el valor definitivo de las exportaciones realizadas bajo la anotada modalidad se acreditará ante el Servicio Nacional de Aduanas a través del Informe de Variación del Valor -IVV- del Documento Único de Salida, cuyo contenido, plazo de presentación y sanciones aplicables, entre otros aspectos de tramitación, se encuentran en su punto 12.

En lo que interesa, los puntos 12.3. y 12.5 de ese capítulo, consignan que el SNA procederá a validar y consecuentemente a aceptar o rechazar el referido documento, luego de enviado electrónicamente; y que Cochilco deberá informar a ese Servicio si el precio declarado en el IVV de las exportaciones de cobre y sus subproductos corresponde a aquellos que corrientemente tengan en el mercado internacional.

De lo expuesto, es posible advertir que el valor aduanero de una mercancía debe ajustarse al precio pagado o por pagar por la misma y reflejar su realidad en el mercado, contemplándose para lograr dicho objetivo, en el caso de las exportaciones cuya modalidad no sea a firme y que, por tanto, no tienen un precio definitivo e inalterable acordado entre importador y exportador -como ocurriría con aquellas realizadas por Molymet-, un procedimiento especial en el que mediante la presentación de un IVV, el SNA puede determinar ese valor, y en el que tratándose de las operaciones que involucren cobre o alguno de sus subproductos, se incluye la participación de la Comisión Chilena del Cobre. La aceptación o rechazo de tal documento, en todo caso, corresponde al Servicio Nacional de Aduanas, el que además, tiene la obligación de analizar los componentes de las exportaciones de concentrados de dichos minerales.

Ahora bien, la intervención de Cochilco en el referido procedimiento debe analizarse en el marco de las funciones con que, según ya se ha precisado a lo largo de este oficio, cuenta esa entidad, de asesoría técnica y especializada de los ministerios y organismos o instituciones estatales en materias relativas al cobre y sus subproductos; y de información acerca del valor que corresponda a las exportaciones e importaciones de tales minerales al Banco Central de Chile, en la forma determinada por el Consejo del mismo.

En este contexto, cabe hacer presente que de los antecedentes tenidos a la vista, aparece que conforme a los acuerdos adoptados por el Consejo del Banco Central en su sesión N° 884, de 2000, desde el año 2001 se suprimió la exigencia impuesta a los importadores y exportadores de presentar ante dicha entidad los informes de importación, de exportación y de variación del valor de la declaración de exportación.

Por su parte, la Comisión Chilena del Cobre y el Servicio Nacional de Aduanas han emitido las circulares conjuntas N°s. 1, de 2001, y 2, de 2002, en donde se ha establecido que corresponde a esa Comisión pronunciarse e informar al anotado Servicio acerca de los valores y condiciones de las importaciones y exportaciones de cobre y sus subproductos, pudiendo requerir para ello a las empresas la entrega de todo tipo de antecedentes y documentación que estime necesario, y la presentación de los contratos y demás documentos que respalden las operaciones de exportación e importación. En el numeral 4 del primero de esos actos, se indica que si esa Comisión objeta el valor y/o condiciones consignados en el IVV deberá informarlo y determinar aquellos que considere corriente en el mercado internacional.

Asimismo, durante el año 2005, ambos organismos celebraron un convenio de colaboración con el objeto de intercambiar información y desarrollar la integración de sistemas que tiendan a la unidad de acción, considerando que cada uno, en el ámbito de su competencia, ejerce atribuciones que por su naturaleza presentan áreas integradas de acción. En virtud de tal acuerdo, y en lo que interesa, Cochilco se obliga a entregar al SNA, a requerimiento de este, el detalle de los fundamentos que justifican tanto las aprobaciones como las observaciones o rechazos por parte de la Comisión, de los IVV consultados.

Pues bien, en su informe, el SNA afirma que la participación de Cochilco se produce al momento de autorizar la declaración de valor definitivo que el exportador efectúa en su IVV y no significa que ese Servicio no ejerza sus facultades fiscalizadoras y de control, revisando los valores declarados como definitivos por el exportador, los que en caso de no reflejar aquellos efectivamente asociados a la operación, pueden suponer la aplicación de multas sobre el valor de las mercancías.

Luego, y en el entendido que el propósito de las circulares y convenio referidos ha sido que Cochilco informe fundadamente al SNA acerca del valor declarado por las empresas exportadoras de cobre y de sus subproductos o en general de materias que requieran de su asesoría técnica y especializada, para efectos que dicho Servicio pueda determinar correcta y efectivamente el monto que el exportador declara en su IVV, y proceder a la aceptación o rechazo de tal documento, según sea el caso; y que ello no afectaría el ejercicio de las facultades propias de fiscalización, control y sanción de ese Servicio, no es posible afirmar que la participación de Cochilco sustituye o abarca competencias que el ordenamiento jurídico reconoce al mismo.

En consecuencia, no se advierte impedimento jurídico para que la Comisión Chilena del Cobre, en el ejercicio de sus funciones de asesoría técnica y especializada e información, intervenga en la tramitación de los IVV ante el Servicio Nacional de Aduanas -para lo cual puede solicitar los antecedentes e información que estime necesarios, incluso a las empresas privadas-, siendo este último organismo, en todo caso, a quien le corresponde aceptar o rechazar tales documentos.

Lo anterior, además, es concordante con lo manifestado por las entidades involucradas; con el principio de coordinación establecido en los artículos 3° y 5° de la ley N° 18.575, en virtud del cual la Administración del Estado constituye un todo armónico que debe propender a la unidad de acción, fijando mecanismos para actuar coordinadamente y concertar medios con una finalidad común, evitando la interferencia y duplicidad en la ejecución de sus funciones; y con lo dispuesto en los artículos 37 y siguientes de la ley N° 19.880.

Saluda atentamente a Ud.,


JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República