Dictamen N° 1355

Texto del dictamen

N° 1.355       Fecha: 22-VI-2021

Mediante el oficio de la suma, la Contraloría Regional de los Lagos ha remitido a este Nivel Central, para su estudio, la resolución N° 48, de 2020, del correspondiente Gobierno Regional, que promulga el Plan Regulador Comunal de Cochamó (PRC). 

Al respecto, cumple con formular los siguientes reparos al instrumento de planificación en comento:

1. Acerca de los cuadros relativos al límite urbano de las localidades que se anotan, contenidos en el artículo 3° de la Ordenanza Local (OL), cabe anotar que: 

a) No procede que los vértices 1 y 2 de la localidad de Cochamó, se describan en función del “eje de Acceso Aeródromo” y de la “proyección del eje de Acceso Aeródromo”, respectivamente, pues estos corresponden a elementos variables (aplica dictamen N° 36.156, de 2016, de este origen). 

Lo propio acontece respecto de los vértices 5, 6, 7, 8, y 9 de la localidad de Río Puelo, toda vez que se cita el “eje de pista Aeródromo Puelo Bajo SCPB”. 

b) La enunciación contenida en el vértice 1 de la localidad de Cochamó, en el que se alude a la “paralela trazada 100 m al oriente del eje de Camino V-781” y su cota graficada en el plano PRCC/02, se aparta de la medida según su escala, correspondiente a 94 metros aproximadamente (aplica dictamen N° 27.674, de 2019, de esta Sede de Control).

c) No se aprecia el sentido de la definición del vértice 8 de la localidad de Cochamó, toda vez que describe la intersección de dos líneas que son paralelas (aplica dictamen N°.12.448, de 2020, de este Organismo Contralor). 

Lo mismo se observa en relación con los vértices 2 y 3 de la localidad de Río Puelo. 

d) En la descripción del vértice 20 de la localidad de Río Puelo se indica “Intersección de la paralela en 80 m al sur del eje de Camino V-691”, sin embargo, se debió hacer referencia al norte (aplica dictamen N° 27.674, de 2019, de esta Entidad de Fiscalización). 

e) En la definición de diversos tramos no se detalla la información que permita proyectarlos, limitándose a consignar que corresponden a una línea sinuosa que une los puntos que se aluden, v.gr., los tramos 2-3 y 4-5 de la localidad de Cochamó, 1-2, 3-4, 4-5, 10-11, 20-21 y 22-1 de Río Puelo, y 2-3 y 3-1 de Sector Las Rosas (aplica dictámenes N°s.24.856, de 2017 y 24.239, de 2019, de esta Sede de Control). 

2. En relación con el artículo 7° de la OL -relativo a estacionamientos- es dable apuntar que lo indicado en su inciso primero se aparta de lo prescrito en el artículo 2.4.1. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC), aprobada por el decreto N° 47, de 1992, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (aplica dictamen N° 12.448, de 2020, de este origen). 

Luego, cabe observar que en el uso de suelo equipamiento clase comercio se indica “Comercio mayor a 151 m2 y hasta 500 m2 de superficie útil” y enseguida “Comercio mayor a 501 m2 y hasta 800 m2 de superficie útil”, dejando a los comercios de 151 y 501 m2 sin regulación. 

Además, es menester reparar la incorporación del destino "Plantas de revisión técnica" en el mencionado uso de suelo equipamiento clase comercio, por cuanto este concierne a actividad productiva (aplica dictamen N° 5.735, de 2020, de este Organismo Contralor). 

A su vez, en el uso de suelo equipamiento clase servicios, corresponde aludir a “servicios artesanales” y no a talleres artesanales hasta o mayores a 50 metros como ahí se consigna, toda vez que aquellos son los que conciernen a esa categoría.

Enseguida, cabe hacer presente que no se contemplan estacionamientos mínimos para el uso equipamiento clase seguridad, ni para los destinos cementerio y crematorio del uso equipamiento clase salud.

Por su parte, no se advierte el sentido de la frase dispuesta al pie del cuadro “Estándares para vehículos motorizados”, por la que se exime de cumplir con la norma que contiene a los proyectos que tengan menos de 100 m2 construidos, toda vez que ahí se fijan exigencias para destinos desde una superficie construida menor de la que se pretende exceptuar. 

3. Acerca del artículo 9° de la OL -sobre usos de suelo, subdivisión y edificación-, es menester señalar que: 

a) En los cuadros referidos a las normas de usos de suelo se hace referencia al uso de suelo equipamiento clase esparcimiento, sin embargo, en las zonas ZA, ZB, ZC, ZC-T se omite precisar si el uso de suelo equipamiento clase esparcimiento, se encuentra permitido o prohibido. 

b) En las zonas ZEQ y ZEQ-T, se clasifica el destino “Medialuna” como uso de suelo equipamiento, clase esparcimiento, en circunstancias que pertenece a la clase deporte (aplica dictamen N° 13.574, de 2018, de este origen). 

c) En los cuadros de las zonas ZC-R, ZT y ZT-R, se omite excluir de los usos prohibidos las salas cuna y jardines infantiles, los que conforme a lo preceptuado en el artículo 2.1.24. de la OGUC, se entenderán siempre admitidos en las zonas con usos de suelo residencial o en las que se permita cualquiera clase de equipamiento (aplica dictamen N° 24.239, de 2019, de esta Sede de Control). 

Igual objeción se advierte en las aludidas zonas, respecto a los servicios artesanales y profesionales, atendido que, de acuerdo con el artículo 2.1.33. de la OGUC, dichos servicios se entenderán siempre incluidos en cualquier uso de suelo destinado a equipamiento (aplica dictamen N° 27.674, de 2019, de esta Contraloría General). 

d) En el cuadro relativo a la zona ZEQ-T se indica como permitido el uso de suelo infraestructura, destino transporte, no obstante, en el mismo cuadro, dentro de los usos de suelo, clases y destinos no permitidos se señala “Infraestructura: todas”.

e) No se establecen las zonas “ZD Zona Mixta D”, “ZBC Zona Borde Costero”, “ZED Zona Equipamiento Deportivo”, “ZED-R Zona Equipamiento Deportivo Riesgos”, e “ITA Zona de Infraestructura Aérea”, con sus respectivos cuadros de normas de uso de suelo, subdivisión y edificación, las cuales se enuncian en el artículo 8° de la OL, se grafican en los planos PRCC/01 y PRCC/02 y se detallan en el numeral 16 de la Memoria Explicativa. 

4. No se aprecia el sentido de la letra a) del artículo 11 “Zonas no edificables”, ni de graficar en los planos PRCC/01 y PRCC/02, las “Áreas en que se delimita el espacio aéreo necesario para las operaciones del Aeródromo” de Puelo Bajo SCPB y de Cochamó SCKM, respectivamente, considerando que no consta la existencia de los decretos del Ministerio de Defensa Nacional que, en conformidad a lo dispuesto en los artículos 14 y siguientes del Código Aeronáutico y en el artículo 2.1.29. de la OGUC, fundamenten la consagración de una franja o radio de protección de estos aeródromos (aplica dictámenes N°s 48.301, de 2009, 38.970, de 2017, 13.254, de 2018 y 19.424, de 2019, de esta Contraloría General). 

5. En el artículo 13 de la OL, atingente a las “Áreas de protección de recursos de valor patrimonial cultural”, cabe objetar que la información relativa a los ICH contenida en las fichas que se acompañan no es congruente con la OL y el cuadro 17-5 de la Memoria Explicativa, v.gr., en el cuadro del artículo 13 de la Ordenanza y en la mencionada memoria se identifican como ICH-02, ICH-03, ICH-04, ICH-05 e ICH-06, los inmuebles “Casa El Castillo”, “Reten de Carabineros”, “Ex Aduana”, “Capilla Iglesia San Francisco Javier Río Puelo” y “Ex Hotel Río Puelo” respectivamente, en circunstancias que en las apuntadas fichas, tales inmuebles se denominan ICH-03, ICH-04, ICH-05, ICH-06 e ICH-07, consecutivamente. 

Además, en el citado artículo de la OL, no se señala el inmueble de conservación histórica “Casa Negra”, y tampoco se grafica en el plano correspondiente, pese a que en la Memoria Explicativa se identifica en la figura 17.4-2, sobre “Ubicación de Inmuebles de Conservación Histórica en Cochamó”, y también se aprecia en la ficha que se acompaña en el anexo B, inmuebles de conservación histórica. 

Enseguida, en las direcciones de los inmuebles de conservación histórica, la columna “N°” se encuentra en blanco, lo que dificulta su localización. 

6. Acerca de los cuadros de vialidad estructurante, contenidos en el artículo 14 de la OL, cabe expresar que:

a) No se identifican los terrenos definidos como ensanche, toda vez que no se indican los anchos entre líneas oficiales existentes y, por ende, las franjas afectas a utilidad pública, conforme con lo dispuesto en el artículo 2.3.1. de la OGUC. Ello ocurre, v.gr., en la localidad de Cochamó en las vías “Avda. Aeropuerto”, “Pedro Pablo Rojas”, “Elisa Gallardo” -primer y tercer tramo-, y en la localidad de Río Puelo en “Magisterio” -segundo tramo- (aplica criterio contenido en el dictamen N° 27.674, de 2019, de este origen). 

b) En los citados cuadros de vialidad, para ciertas arterias, se omite establecer “asimilada” acorde al artículo 2.3.1. de la OGUC, ello acontece, v.gr., en las calles “Avda. Aeropuerto” -primer tramo-, “Avda. El Bosque”, “Pedro Pablo Rojas” -primer y segundo tramo-, “Elisa Gallardo” -primer y tercer tramo-, “Moisés Morales” -segundo y tercero tramo-, “Avda. Catedral Alto” -primer y segundo tramo-, “Avda. Catedral”, “Teniente Merino”, “Juan Jesús Molina”, “Costanera Arturo Prat” -primer y tercer tramo- y “Avda. Pueblo Hundido”, de la localidad de Cochamó, y en las vías “1 Poniente”, “Pje. Reloncaví”, “Los Pumas”, “Pje. Volcán Yales” y “Las Bandurrias”, de la localidad de Río Puelo (aplica dictámenes N°s 31.650, de 2017 y 27.674, de 2019, de esta Sede de Fiscalización). 

c) Las vías “1 Oriente”, “Elisa Gallardo” -en su segundo tramo-, “Avda. La Paz”, “2 Poniente”, “2 Sur”, y “Costanera Arturo Prat” -en su segundo tramo-, se proyectan con un ancho inferior al mínimo exigido en el artículo 2.3.2. de la OGUC (aplica dictámenes N°s 89.751, de 2015, 6.671 y 13.574, de 2018, y 27.674, de 2019, de este Órgano de Control). 

Luego, no se advierte el motivo para la denominación “Unidireccional” en la columna de observaciones del cuadro de vialidad de las citadas calles de la localidad de Cochamó “1 Oriente”, “Pedro Pablo Rojas”, “Elisa Gallardo”, “Avda. La Paz”, y de la localidad de Río Puelo “2 Poniente”, y “2 Sur”. 

d) La descripción de la vía “Pedro Pablo Rojas” -en ambos tramos-, de la localidad de Cochamó, es equívoca, por cuanto, acorde con el plano atingente, se referencia en torno a la misma vía. 

Además, la vía “Pedro Pablo Rojas”, anteriormente citada, se define en sus dos tramos “50 (m) al poniente de la proyección del eje de Avda. Catedral Alto”, en circunstancias que en el plano correspondiente aquellos tramos no se dibujan en función de la proyección consignada de esa vía.

e) En la calle “Elisa Gallardo” -en su segundo y tercer tramo-, de la localidad de Cochamó, se alude a “58 (m) al norte del eje de Avda. Cochamó”, no obstante, corresponde a la línea oficial norte de la citada vía. 

f) En el cuadro de vialidad estructurante de la localidad de Río Puelo se describe el segundo tramo de la vía “1 Sur” en función del “eje de Reloncaví”, el cual no aparece graficado en el plano PRCC/01. 

g) No se incorporan los cuadros de vialidad estructurante de las vías “2 Norte” -tercer tramo-, de la localidad de Cochamó, y “Costanera Río Puelo”, “3 Oriente”, “Avda. Juan Soler Manfredini”, “Los Arrayanes” y “Magisterio” -primer tramo-, de la localidad de Río Puelo, las cuales se grafican en los planos PRCC/01 y PRCC/02, y se detallan en las figuras 4.1-1 y 4.1-2, del Estudio de Capacidad Vial. 

7. En relación con los planos se advierten las siguientes observaciones: 

a) Según el plano PRCC-01, de la localidad de Río Puelo, las vías “Los Arrayanes” y “Avda. Juan Soler Manfredini” se superponen en un tramo -al oriente del aeródromo-. 

b) El instrumento en análisis no ha dado cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 2.3.5. de la OGUC, por cuanto, las fajas no edificables contempladas en las zonas de protección costera de las localidades de Cochamó y de Río Puelo, no cumplen, a lo largo de toda la zona, con un ancho mínimo de 20 metros, medidos tierra adentro a partir de la línea de más alta marea (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s 38.970, de 2017, 28.040, de 2018, y 8.502 y 15.241, ambos de 2019, de esta Entidad de Control). 

Además, las precitadas fajas no se encuentran destinadas exclusivamente a la circulación peatonal, conforme lo establece el citado cuerpo normativo. 

c) Las coordenadas de los puntos 14 y 15, ambos de la localidad de Cochamó, no corresponden a los puntos graficados en el plano PRCC/02 (aplica dictámenes N°s 18.489, de 2017, y 24.534, de 2019, de este Órgano Fiscalizador).

Lo mismo ocurre con el punto 11, de la localidad de Río Puelo, respecto del plano PRCC/01. 

d) En el plano PRCC/02 la gráfica y el color de los ejes de las quebradas 2 y 3, no permite determinarlos (aplica dictamen N° 27.674, de 2019, de este origen). 

e) En la viñeta del plano PRCC/01 no se individualizan los ICH-05 e ICH-06, y lo propio acontece en el plano PRCC/02, respecto los ICH-02, ICH-03 e ICH-04 (aplica criterio del dictamen N° 18.104, de 2019, de esta Entidad de Control). 

f) En todas las láminas de los planos que se adjuntan, no se distingue el área de riesgo AR1 cuando esta se sobrepone al área de riesgo AR3 (aplica dictamen N° 19.149, de 2018, de este Órgano Contralor). 

g) En los citados planos la gráfica y el color de los ríos y esteros, no permite determinarlos (aplica dictamen N°.27.674, de 2019, de esta Sede Fiscalizadora). 

h) La vía proyectada “Costanera Arturo Prat” de la localidad de Cochamó, que según la OL corresponde a una vía de servicio, de acuerdo al plano PRCC/02, se localiza a una distancia menor a la exigida en el artículo 2.3.5. de la OGUC, conforme al cual y en lo que atañe, los planes reguladores comunales deberán cautelar que, en los territorios definidos como zonas de protección costera, las vías de servicio se emplacen cuando el terreno lo permita, a una distancia mayor de 80 metros, medidos a partir de la línea de más alta marea, fijando las vías de penetración hacia la costa de acuerdo a las condiciones geográficas que presente cada sector, sin que conste la razón que permita justificar tal situación. 

i) Según el plano PRCC-01, de la localidad de Río Puelo, la vía “Costanera Río Puelo”, no cumple con lo prescrito en el aludido artículo 2.3.5. de la OGUC, según el cual “Se deberá contemplar en el remate de los accesos vehiculares, un área de estacionamiento dimensionada en relación a la jerarquía de la vía correspondiente y a la capacidad de la playa”. 

8. En lo relativo a la Memoria Explicativa se observa que el Estudio de Capacidad Vial adjunto no incluye las vías existentes y proyectadas, “para satisfacer el crecimiento urbano en un horizonte de, al menos, 10 años”, según se exige en el artículo 2.1.10. de la OGUC (aplica dictámenes N°s 24.856, de 2017 y 24.239, de 2019, de esta Contraloría General). 

9. En cuanto al Informe Ambiental, es dable apuntar que su acápite 20.1 “Preguntas Representantes Organismos Públicos en Reunión de Evaluación Ambiental Estratégica”, se indica, como respuesta a una observación, que el “cementerio tendrá alrededor una zona de áreas verdes”, lo que no acontece. 

Enseguida, en el acápite 20.2, de respuesta a las observaciones del Ministerio del Medio Ambiente al informe ambiental, en el numeral 5, referido a las medidas para evitar consecuencias en la población en diferentes zonas definidas con uso residencial y equipamiento, ubicadas en áreas de riesgos de maremotos, inundables, proximidad a ríos y quebradas, propensas a avalanchas, entre otros, se alude a “una serie de criterios de zonificación urbana en áreas de riesgo (ver Cuadro 9-12: Criterios de zonificación urbana en áreas de riesgo de este Informe Ambiental) en los cuales se establecen las reglas de ocupación de los suelos expuestos”. No obstante, no se advierte el motivo por el cual no se siguieron los criterios de zonificación que se señalan en el citado Cuadro 9-12, en las zonas de riesgos “AR1”, “AR2” y “AR3” del plan. 

10. No se aprecian los antecedentes que permitan haber descartado el reconocimiento de la Zona de Interés Turístico, tanto en la OL como en el plano, declarada por la resolución N° 567, de 2007, del Servicio Nacional del Turismo (aplica el dictamen N° 33.285, de 2017, de este origen). 

11. En lo que atañe al procedimiento de elaboración y aprobación del PRC en estudio, procede consignar que no constan las comunicaciones por carta certificada a las organizaciones territoriales legalmente constituidas según lo dispuesto en el artículo 2.1.11. de la OGUC (aplica dictamen N° 25.668, de 2019, de este Organismo de Fiscalización). 

Luego, no se advierte que el concejo municipal haya analizado la observación efectuada por el Comité de Vivienda Rincón Nevado de Río Puelo, relativa a “reconsiderar la determinación” de trazar una calle en un terreno de su propiedad, ni consta la adopción del acuerdo que “rechaza en forma unánime la petición” y “acoge la idea de conectividad respetando un porcentaje de área verde”, a que se hace mención en la respuesta entregada al aludido comité (aplica criterio contenido en el dictamen N° 6.671, de 2018, de este Organismo de Control).

Lo anterior, teniendo además presente, que en el acta de la sesión ordinaria N° 8, de 2016, del respectivo concejo municipal, se indica que “Se recibe observación por parte de algunos vecinos solicitando se trace una calle en un área considerada en el PRC como área verde. Se acepta considerar como calle el sector solicitado, considerando un espacio también para área verde”: 

Por su parte, procede anotar que en el “Acta de Acuerdos”, que da cuenta del acuerdo N° 44, mediante el cual se aprueba por unanimidad el proyecto de PRC de Cochamó, adoptado en la apuntada sesión ordinaria N° 8, que se acompaña, aparece presente el alcalde de esa comuna, y se contienen todas las firmas de los concejales, no obstante, en el documento que se encuentra en la página web de esa entidad edilicia, dicha autoridad aparece ausente por viaje y solo aparece firmando la mitad de los concejales. 

12. El texto de la OL transcrito en la resolución en estudio no se encuentra completo y la página 32 está repetida. 

13. En lo meramente formal, es menester precisar que en los vistos N°s 4 y 5, debe decir Ley General de Urbanismo y Construcciones, y Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, respectivamente, y no como se viene indicando; el oficio que se menciona en el considerando N° 46, fue enviado al Secretario Regional Ministerial de Bienes Nacionales de la Región de Los Lagos, y no a quien allí aparece; los considerando N°s 67 y 92 hacen referencia al mismo documento, y el oficio a que se alude en el considerando N° 95, es del año 2015 y no como se anota.

Adicionalmente, en el atingente cuadro del artículo 7° de la OL, corresponde aludir a automóviles y no “vehículos motorizados” (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s 18.103 y 26.721, ambos de 2019, de esta Sede de Control). 

A su vez, en el artículo 8° de la OL, la zona “ZEQ-T” se denomina “Zona Equipamiento con Infraestructura de Transporte”, mientras que en el artículo 9° se nombra “Zona Equipamiento con Transporte”. 

Además, en el artículo 9° de la OL, la expresión “Densidad bruta” a que se alude en los cuadros de las zonas ZA, ZB, ZC, ZC-R, ZC-T y ZE, debe reemplazarse por “Densidad Bruta Máxima” (aplica dictámenes N°s 49.789, de 2012, 43.018, de 2016 y 44.051, de 2017, de esta Contraloría General).

Luego, no procede la referencia realizada al antedicho artículo 8°, contenida en los artículos 10 y 12 de la ordenanza. 

Por su parte, la información de la figura 9-8 “Ubicación Central Hidroeléctrica y Líneas de Alta Tensión”, del Informe Ambiental, resulta ilegible. 

Igual situación se replica en las figuras N°s 17.6-1 y 17.6-2 “Zona de Protección Costera y Faja No Edificable” de Río Puelo y Cochamó, respectivamente, de la Memoria Explicativa. 

Además, en las figuras 3.4-1 “Atractivos Turísticos Comuna de Cochamó” y 4.7-2 “Reserva de la Biosfera Bosques Templados Lluviosos de los Andes Australes”, de la señalada memoria, se omite la simbología que permita singularizar lo graficado. 

En mérito de lo expuesto, y habida cuenta que la Administración, al corregir el documento de que se trata, debe revisar la totalidad de sus disposiciones, a fin de armonizar su contenido con la normativa y los criterios ya establecidos por esta Entidad de Control en la jurisprudencia administrativa, procede que esa Contraloría Regional represente la resolución N° 48, de 2020, del Gobierno Regional de los Lagos -que se remite con sus antecedentes-, sobre la base de lo expresado en el cuerpo de este oficio. 

Saluda atentamente a Ud.,


Por orden del Contralor General de la República
Osvaldo Vargas Zincke
Jefe de la División de Infraestructura y Regulación