Dictamen N° E209219

Texto del dictamen

N° E209219          Fecha: 05-12-2025

I. Antecedentes

Don Daniel Fernández Koprich, en representación de la Cámara Marítima y Portuaria de Chile A.G. (CAMPORT), denuncia que el Gobierno Regional de Aysén (GORE de Aysén) aprobó el financiamiento del Proyecto de Ampliación del Muelle N° 1 de la Empresa Portuaria Chacabuco (EMPORCHA). Agrega, que esta empresa no ha publicado el “Plan Maestro” en su página web, lo que contradice a lo establecido en la ley N° 19.542, que Moderniza el Sector Portuario Estatal.

Requerido al efecto, el GORE de Aysén informó, en síntesis, que al día de hoy no se ha realizado ninguna transferencia en dinero. Añade que, efectivamente, el proyecto Ampliación Frente Atraque Sitio N°1 Muelle Puerto Chacabuco está incluido en el Plan de Desarrollo de Zonas Extremas por un monto total de $ 37.452.000, según acuerdo CORE N° 6959, de 8 de agosto de 2025.

Expone que el referido Plan incluye 169 iniciativas en total con un monto que asciende a M$ 1.688.540.177. Añade que, si bien existe el acuerdo CORE, este Plan requiere de la aprobación por parte de la Subsecretaría de Desarrollo Regional (SUBDERE) y de la Dirección de Presupuestos, lo que se espera ocurra antes de finalizar el presente año.

Enseguida, señala que la iniciativa cumple con lo dispuesto en el artículo 19 bis del decreto ley N° 1.263, de 1975, sobre Administración Financiera del Estado, es decir cuenta con ingreso en el Banco Integrado de Proyecto, se le ha asignado un código de identificación, y se someterá al Sistema Nacional de Inversiones, con lo que cumplirá además con lo dispuesto en la ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, que en su artículo 75 expresa que los proyectos de inversión y los estudios y programas deberán contar con un informe favorable del organismo de planificación nacional o regional, el cual deberá estar fundamentado en una evaluación técnico económica que analice su rentabilidad. Finalmente indica que el CORE lo único que ha hecho es incluir la iniciativa de inversión ya mencionada, en el Plan de Desarrollo de Zonas Extremas, que tiene un horizonte máximo de diez años, por lo que solo el año presupuestario en que se hayan cumplido los requisitos legales para su ejecución, se dictarán los actos administrativos que podrá examinar cabalmente esta Contraloría General, y podrá tomar razón o no de ellos, en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales o legales.

Por su parte, la EMPORCHA indica que las actuaciones del GORE de Aysén y de esa empresa se ajustan a derecho, pues el financiamiento aprobado para el Proyecto de Ampliación del Muelle N° 1 constituye una inversión pública legitima, fundada en disposiciones expresas de la Ley de Presupuestos y en los principios de descentralización, cooperación administrativa y desarrollo territorial equilibrado reconocidos por la Constitución y las leyes. Agrega, que la transferencia no constituye un subsidio encubierto o un beneficio exclusivo para la EMPORCHA, pues su efecto positivo alcanza a toda la comunidad de Aysén, al sector privado que utiliza el puerto, y al país en su conjunto.

Refiere que, tanto la ley N° 19.175 como las glosas de la Ley de Presupuestos para el año 2024 y 2025, autorizan expresamente a los gobiernos regionales a transferir recursos a empresas publicas creadas por ley o pertenecientes al Sistema de Empresas Públicas (SEP), siempre que los proyectos cuenten con recomendación favorable del Sistema Nacional de Inversiones (RS) y se formalicen mediante convenios de programación visados por DIPRES.

En tanto, la Dirección de Presupuestos indicó que, conforme a las leyes de presupuestos de los años 2024 y 2025, los gobiernos regionales y las empresas públicas se encuentran legalmente habilitados para la celebración de convenios de programación siempre y cuando se cumplan con los requisitos establecidos por el legislador.

Luego, el SEP indicó que el acuerdo del Consejo Regional del GORE de Aysén que aprueba el financiamiento de parte del Proyecto de Ampliación del Muelle N° 1 de la EMPORCHA no transgrede lo establecido en el artículo 20 de la ley N° 19.542, debido a que se trata simplemente de un acuerdo, sin que haya existido transferencia de fondos alguna y considerando además que la glosa habilita a las empresas portuarias para recibir recursos de los GORES, quienes pueden celebrar los convenios de programación que procedan, acorde lo establece su propia normativa orgánica.

Agrega, que el Plan Maestro de la EMPORCHA se encuentra disponible en la página web https://chacabucoport.cl/index.php/politicas-y-reglamentos/ en la que además consta el calendario referencial e inversiones. Adicionalmente, al efectuar una búsqueda simple en Google usando las palabras “plan maestro empresa portuaria Chacabuco” el primer resultado lleva directamente a la sección de la web de la EMPORCHA, contrario a lo que señala el interesado.

Finalmente, la Subsecretaría de Transportes señaló que, aun cuando el recurrente no indica el acto jurídico en que se materializa la transferencia de recursos, no se vislumbra de que forma la inversión pública que realiza el GORE de Aysén respecto del citado proyecto pueda asimilarse a alguna de las figuras que contempla el artículo 20 de la ley de puertos, puesto que no supone una obligación de restitución propia de un crédito, tampoco constituye un tipo de caución que garantice el cumplimiento de una obligación, dado que se trata de un proyecto de inversión no vinculado a un beneficio directo o al fomento de una actividad, sino al desarrollo de obras de infraestructura pública.

II. Fundamento jurídico

El artículo 13 de la ley N° 19.175, dispone que “La administración superior de cada región del país estará radicada en un gobierno regional, que tendrá por objeto el desarrollo social, cultural y económico de ella”. Agrega la aludida disposición que “Los gobiernos regionales gozarán de personalidad jurídica de derecho público, tendrán patrimonio propio y ejercerán las funciones y atribuciones que la ley les confiere” y, en lo que interesa, prescribe que tales organismos “Podrán desarrollar sus competencias directamente o con la colaboración de otros órganos de la Administración del Estado”.

Enseguida, el artículo 16 del mencionado cuerpo normativo prevé que los gobiernos regionales tienen, entre otras funciones generales, diseñar, elaborar, aprobar y aplicar las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo de la región en el ámbito de sus competencias; resolver la inversión de los recursos que a la región correspondan en la distribución del Fondo Nacional de Desarrollo Regional y de aquellos que procedan de acuerdo al artículo 74 de esa ley, y decidir la destinación a proyectos específicos de los recursos de los programas de inversión sectorial de asignación regional, que contemple anualmente la ley de presupuestos.

Por su parte, la ley N° 19.542, en su artículo 1°, N° 9, creó -entre otras- a la EMPORCHA, con personalidad jurídica de derecho público, patrimonio propio, de duración indefinida y relacionadas con el Gobierno por intermedio del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones.
Luego, el artículo 4° de dicha ley prevé, en lo que importa, que las empresas tendrán como objeto la administración, explotación, desarrollo y conservación de los puertos y terminales, así como de los bienes que posean a cualquier título, incluidas todas las actividades conexas inherentes al ámbito portuario, indispensables para el debido cumplimiento de éste. Añade que podrán, en consecuencia, efectuar todo tipo de estudios, proyectos y ejecución de obras de construcción, ampliación, mejoramiento, conservación, reparación y dragado en los puertos y terminales. Asimismo, podrán prestar servicios a terceros relacionados con su objeto.

A su vez, el artículo 10, N° 3, de dicha ley prevé que el patrimonio de cada una de las empresas estará formado, entre otras, por las sumas que consigne la ley de presupuestos del sector público y las cantidades que se les asignen por otras leyes y decretos.

En dicho contexto, el artículo 20 de la ley N° 19.542, establece, en lo que interesa, que estas empresas, en caso alguno, podrán obtener créditos, subsidios, fianzas o garantías del Estado o de cualquiera de sus organismos, entidades o empresas, sino en los casos en que ello fuere posible para el sector privado y en iguales condiciones.
Enseguida, el artículo 16 de la ley N° 18.091, en su inciso cuarto, reconoce la posibilidad de que las entidades a que alude -entre las que se encuentran los gobiernos regionales-, encomienden a los organismos técnicos del Estado, por medio de un mandato completo e irrevocable, la licitación, adjudicación, celebración de los contratos y la ejecución de estudios, proyección, construcción y conservación de obras de cualquier naturaleza que hayan sido previamente identificadas; estableciendo que el cumplimiento de dicho mandato quedará sujeto a los procedimientos, normas técnicas y reglamentarias de que dispone el organismo mandatario para el desarrollo de sus propias actividades.
Al respecto, el dictamen N° 30.153, de 2006, ha precisado que el sistema establecido en la citada disposición supone, por una parte, que el objeto del encargo esté referido al estudio, proyección, construcción y conservación de una obra pública, entendiéndose por tal toda obra de carácter inmueble, financiada con fondos del Estado y destinada a cumplir una finalidad pública; y por otra, que el organismo técnico sea una entidad del Estado que tenga las facultades legales para desarrollar las tareas de que se trate. 
Aclara el mismo pronunciamiento, que la expresión “organismos técnicos del Estado” en cuestión, puede ser comprensiva también de aquellas personas jurídicas que, aunque no integren la Administración del Estado, hayan sido creadas a iniciativa del mismo para satisfacer una necesidad pública.
III. Análisis y conclusión

Ahora bien, de los antecedentes tenidos a la vista, aparece que, en virtud de la citada glosa 03 de la partida 50, capítulo 01, programa 11, los gobiernos regionales cuentan con la atribución de celebrar convenios de programación que tengan como finalidad transferir recursos a las empresas del Estado creadas por ley y a las sociedades anónimas en que el Estado tenga participación mayoritaria y que formen parte del Sistema de Empresas Públicas, para inversión en proyectos de desarrollo regional, en la medida que se cumplan con los requisitos previstos al efecto.

Dicha autorización, explicita la citada norma, podrá ejercerse solamente respecto de las empresas del Estado creadas por ley y las sociedades anónimas en que el Estado tenga participación mayoritaria y que formen parte del SEP. Para lo anterior, requerirán previamente de la aprobación del Ministerio de Hacienda de conformidad con el artículo 19 bis del decreto ley N° 1.263, de 1975, del Ministerio de Hacienda.

En este contexto, el GORE de Aysén no se encuentra impedido de transferir recursos a la EMPORCHA, siempre que el proyecto se enmarque en lo establecido en la ley de presupuestos, lo que se deberá efectuar a través de los convenios que suscriban ambas partes, los que, de acuerdo a lo informado por estos, aun no se han materializado.
En consecuencia, conforme a la referida disposición de la Ley de Presupuestos, no se advierte irregularidad en que el GORE de Aysén apruebe la transferencia de recursos para el proyecto Ampliación del Muelle N° 1 de la EMPORCHA. En todo caso, cabe resaltar que lo señalado no implica un examen de juridicidad de dicho acto ni la verificación de los requisitos exigidos para su procedencia.

En relación con lo anterior, acorde con el punto 11.4 del artículo 11 de la resolución N° 36, de 2024, de esta Contraloría General, estarán sujetos al trámite de la toma de razón los actos administrativos que sancionen la transferencia de los recursos objeto de los aludidos convenios, en la medida que superen el monto de 5.000 unidades tributarias mensuales, instancia en la cual se deberán acompañar ante esta Entidad Fiscalizadora todos los antecedentes que le sirvan de fundamento, entre ellos, el convenio de programación respectivo  y la  aprobación del Ministerio de Hacienda, de conformidad con el artículo 19 bis del decreto ley N° 1.263, de 1975, de esa cartera de Estado.
Finalmente, se pudo constatar que el Plan Maestro de la EMPORCHA se encuentra publicado en la página web https://chacabucoport.cl/index.php/politicas-y-reglamentos/ dando cumplimiento a lo establecido en el artículo 13 de la ley N° 19.542.

Saluda atentamente a Ud.,

 Dorothy Pérez Gutiérrez
Contralora General de la República