Dictamen N° E209212

Texto del dictamen

N° E209212  Fecha: 05-12-2025

I.	Antecedentes
Don Daniel Fernández Koprich en representación de la Cámara Marítima y Portuaria de Chile A.G. (CAMPORT), denuncia que el Gobierno Regional de Los Lagos suscribió un convenio mandato con la Empresa Portuaria de Puerto Montt (EMPORMONTT) para la construcción e instalaciones Nueva Zona Primaria Extrapuerto EMPORMONTT, encubriendo un convenio de transferencias y afectando la competitividad de la actividad portuaria privada de la zona, lo que vulneraria el articulo 20 de la ley N° 19.542, que Moderniza el Sector Portuario Estatal.
Requerido al efecto, el Gobierno Regional de Los Lagos informó, en síntesis, que mediante la resolución afecta N°97, de 6 de agosto de 2024, el GORE creó y modificó asignaciones presupuestarias, entre las cuales se incluyó la Construcción de Instalaciones Nueva Zona Primaria Extrapuerto, resolución que fue tomada de razón con fecha 10 de agosto de 2024.
Agrega que, según consta en el certificado N° 433, de 12 de noviembre de 2024, en su sesión ordinaria de 11 de septiembre de 2024, el Consejo Regional de Los Lagos adoptó el acuerdo N° 17-01, aprobando por unanimidad el convenio de programación entre el GORE y EMPORMONTT, por un monto total de $7.616.000.000.
Luego, indica que el 12 de septiembre de 2024 el GORE de Los Lagos y la empresa portuaria ya indicada suscribieron un convenio de programación, como instrumento de financiamiento compartido de la inversión pública, destinado a impulsar el desarrollo económico y territorial, al alero de la Estrategia de Desarrollo Regional 2030, a través del Área Competitividad Regional Sustentable. Del total del convenio, $ 3.614.000.000 resultan de cargo del GORE (47%) y $ 4.002.000.000 de cargo de la empresa.
Dicho convenio fue aprobado por el Ministerio de Hacienda, mediante el decreto exento N° 498, de 23 de diciembre de 2024.
Enseguida, señala que el 16 de octubre de 2024 el GORE suscribió un convenio mandato completo e irrevocable con la Empresa Portuaria Puerto Montt, para la licitación, adjudicación y celebración de los contratos que procedan para la ejecución del proyecto denominado Construcción e Instalaciones Nueva Zona Primaria Extrapuerto Emportmontt, a través del formato tipo de convenio mandato aprobado por resolución afecta N° 9, de 2011.
Por su parte, la Empresa Portuaria de Puerto Montt indica que en base a la glosa presupuestaria contenida en la Ley de Presupuestos del año 2024, ubicada en la partida 50, en el capítulo 01, en el programa 011, del GORE, que lo faculta para transferir recursos para inversión en proyectos de desarrollo regional, a través de convenios de programación o convenios de transferencias, a las empresas del Estado creadas por ley y que formen parte del Sistema de Empresas Públicas, el Gobierno Regional de Los Lagos celebró un Convenio de Programación en virtud del cual se comprometió a transferir M$3.614.118, correspondiente al 47% del total de la obra, mientras la empresa se comprometió a financiar el resto, por un monto de M$4.002.000, equivalente al 53% del total del costo de la obra, ascendiente a un monto total de M$7.616.000.
Asimismo, celebró un convenio mandato en virtud de lo establecido en el artículo 16 de la Ley Nº 18.091, por medio del cual se le encargó a la empresa la licitación, adjudicación, celebración de los estudios, de la proyección, de la construcción y de la conservación de las obras necesarias para la Zona Primaria extra puerto EMPORMONTT, destinada a alojar las instalaciones para los servicios públicos responsables de la fiscalización de mercaderías y del personal que opera en ellas.
En tanto, la Dirección de Presupuestos indicó que, conforme a las leyes de presupuestos de los años 2024 y 2025, los gobiernos regionales y las empresas públicas se encuentran legalmente habilitados para la celebración de convenios de programación siempre y cuando se cumplan con los requisitos establecidos por el legislador.
Luego, el Sistema de Empresas Públicas (SEP) indicó que al celebrar estos convenios las entidades implicadas están actuando dentro del marco legal de sus competencias, por cuanto los proyectos dicen relación con inversiones que se ejecutarán para favorecer el desarrollo regional en el ámbito portuario.
Agrega, que los convenios no se encuentran dentro del listado taxativo de actos que deben someterse al trámite de toma de razón.
Finalmente, la Subsecretaría de Transportes señaló que los proyectos de inversión considerados en ambas propuestas de convenio se ajustan a las políticas de impulso del sector logístico-portuario, así como a los instrumentos de planificación de ambas empresas públicas, y que los convenios de programación han cumplido con todos los trámites normativos para su eficacia
II. Fundamento jurídico
Sobre el particular, cabe señalar que el artículo 13 de la ley N° 19.175, dispone que “La administración superior de cada región del país estará radicada en un gobierno regional, que tendrá por objeto el desarrollo social, cultural y económico de ella”. Agrega la aludida disposición que “Los gobiernos regionales gozarán de personalidad jurídica de derecho público, tendrán patrimonio propio y ejercerán las funciones y atribuciones que la ley les confiere” y, en lo que interesa, prescribe que tales organismos “Podrán desarrollar sus competencias directamente o con la colaboración de otros órganos de la Administración del Estado”.
Enseguida, el artículo 16 del mencionado cuerpo normativo prevé que los gobiernos regionales tienen, entre otras funciones generales, diseñar, elaborar, aprobar y aplicar las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo de la región en el ámbito de sus competencias; resolver la inversión de los recursos que a la región correspondan en la distribución del Fondo Nacional de Desarrollo Regional y de aquellos que procedan de acuerdo al artículo 74 de esa ley, y decidir la destinación a proyectos específicos de los recursos de los programas de inversión sectorial de asignación regional, que contemple anualmente la ley de presupuestos.
Por otro lado, la ley N° 19.542, en su artículo 1°, N° 8, creó -entre otras- a las Empresa Portuaria Puerto Montt, con personalidad jurídica de derecho público, patrimonio propio, de duración indefinida y relacionadas con el Gobierno por intermedio del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones.
Luego, el artículo 4° de dicha ley prevé, en lo que importa, que las empresas tendrán como objeto la administración, explotación, desarrollo y conservación de los puertos y terminales, así como de los bienes que posean a cualquier título, incluidas todas las actividades conexas inherentes al ámbito portuario, indispensables para el debido cumplimiento de éste. Añade que podrán, en consecuencia, efectuar todo tipo de estudios, proyectos y ejecución de obras de construcción, ampliación, mejoramiento, conservación, reparación y dragado en los puertos y terminales. Asimismo, podrán prestar servicios a terceros relacionados con su objeto.
A su vez, el artículo 10, N° 3, de dicha ley prevé que el patrimonio de cada una de las empresas estará formado, entre otras, por las sumas que consigne la ley de presupuestos del sector público y las cantidades que se les asignen por otras leyes y decretos.
En dicho contexto, el artículo 20 de la ley N° 19.542, establece, en lo que interesa, que estas empresas, en caso alguno, podrán obtener créditos, subsidios, fianzas o garantías del Estado o de cualquiera de sus organismos, entidades o empresas, sino en los casos en que ello fuere posible para el sector privado y en iguales condiciones.
Enseguida, el artículo 16 de la ley N°18.091, en su inciso cuarto, reconoce la posibilidad de que las entidades a que alude -entre las que se encuentran los gobiernos regionales-, encomienden a los organismos técnicos del Estado, por medio de un mandato completo e irrevocable, la licitación, adjudicación, celebración de los contratos y la ejecución de estudios, proyección, construcción y conservación de obras de cualquier naturaleza que hayan sido previamente identificadas; estableciendo que el cumplimiento de dicho mandato quedará sujeto a los procedimientos, normas técnicas y reglamentarias de que dispone el organismo mandatario para el desarrollo de sus propias actividades.
Al respecto, el dictamen N° 30.153, de 2006, ha precisado que el sistema establecido en la citada disposición supone, por una parte, que el objeto del encargo esté referido al estudio, proyección, construcción y conservación de una obra pública, entendiéndose por tal toda obra de carácter inmueble, financiada con fondos del Estado y destinada a cumplir una finalidad pública; y por otra, que el organismo técnico sea una entidad del Estado que tenga las facultades legales para desarrollar las tareas de que se trate.
Aclara el mismo pronunciamiento, que la expresión “organismos técnicos del Estado” en cuestión, puede ser comprensiva también de aquellas personas jurídicas que, aunque no integren la Administración del Estado, hayan sido creadas a iniciativa del mismo para satisfacer una necesidad pública.
III.	Análisis y conclusión
Ahora bien, en mérito de lo reseñado, aparece que en virtud de la citada glosa 03 de la partida 50, capítulo 01, programa 11, los gobiernos regionales cuentan con la atribución de celebrar convenios de programación que tengan como finalidad transferir recursos a las empresas del Estado creadas por ley y a las sociedades anónimas en que el Estado tenga participación mayoritaria y que formen parte del SEP, para inversión en proyectos de desarrollo regional, en la medida que se cumplan con los requisitos previstos al efecto.
En este contexto, el GORE a través de la resolución afecta N° 97, de 6 de agosto de 2024, creó y modificó asignaciones presupuestarias, entre las cuales se incluyó la Construcción de Instalaciones Nueva Zona Primaria Extrapuerto, acto que tomado de razón por esta entidad de control el 10 de agosto de 2024.
Luego, el 12 de septiembre de 2024 el GORE de Los Lagos y la empresa portuaria ya indicada suscribieron un convenio de programación, como instrumento de financiamiento compartido de la inversión pública, destinado a impulsar el desarrollo económico y territorial, al alero de la Estrategia de Desarrollo Regional 2030, a través del Área Competitividad Regional Sustentable, y posteriormente, el 16 de octubre de 2024 el GORE suscribió un convenio mandado completo e irrevocable con la referida empresa, para la licitación, adjudicación y celebración de los contratos que procedan para la ejecución del proyecto denominado Construcción e Instalaciones Nueva Zona Primaria Extrapuerto Emportmontt, a través del formato tipo de convenio mandato aprobado por resolución afecta N° 9, de 2011.
En consecuencia, conforme a la referida disposición de la Ley de Presupuestos, no se advierte irregularidad en que el Gobierno Regional de Los Lagos haya suscrito un convenio de programación y un convenio mandato con la Empresa Portuaria de Puerto Montt (EMPORMONTT) para la construcción e instalaciones Nueva Zona Primaria Extrapuerto EMPORMONTT.
No obstante, acorde con el punto 11.4 del artículo 11 de la resolución N° 36, de 2024, de esta Contraloría General, estarán sujetos al trámite de la toma de razón los actos administrativos que sancionen la transferencia de los recursos objeto de los aludidos, en la medida que superen el monto de 5.000 unidades tributarias mensuales, por lo cual se deberá acompañar ante esta Entidad Fiscalizadora todos los antecedentes que le sirvan de fundamento, entre ellos, el convenio de programación respectivo y la aprobación del Ministerio de Hacienda, de conformidad con el artículo 19 bis del decreto ley N°1.263, de 1975, de esa cartera de Estado.
Lo anterior, sin perjuicio de aplicarse las normas sobre controles de reemplazo contenidas en el artículo 23 de la referida resolución N° 36, de 2024, a aquellos actos que queden exentos del mencionado control previo de juridicidad.
Saluda atentamente a Ud.,


Dorothy Pérez Gutiérrez 
Contralora General de la República