Dictamen N° 139640

Texto del dictamen

N° OF139640                    Fecha: 23-07-2026

I. Antecedentes

El Fondo Nacional de Salud (FONASA), solicita la reconsideración del oficio N° E575962, de 2024, de este origen, por el cual se actualizaron los procedimientos contables asociados a la adquisición que realiza la Central de Abastecimiento del Sistema Nacional de Servicios de Salud (CENABAST), de productos sanitarios necesarios para el otorgamiento de las prestaciones cubiertas por la ley N° 20.850, que Crea un Sistema de Protección Financiera para Diagnósticos y Tratamientos de Alto Costo y Rinde Homenaje Póstumo de Don Luis Ricarte Soto Gallegos.

Al efecto, sostiene que la referida ley N° 20.850 prevé que cada institución que conforma el sistema de salud actúa en virtud de las funciones y facultades dispuestas en el Libro I, del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, debiendo recaer en la CENABAST, como servicio titular de las respectivas adquisiciones, los efectos de dichos contratos y la emisión del documento tributario que las documente.

Concluye que, a su juicio, es erróneo considerar que el FONASA actúe como una especie de mandante en tales compras, debiendo emitir las facturas correspondientes a nombre de los proveedores o prestadores.

Al respecto, se tuvo a la vista lo informado por el Servicio de Impuestos Internos, la CENABAST y el Ministerio de Salud.

Cabe tener presente, que el aludido oficio contable N° E575962 se fundamenta en que en las adquisiciones que realiza en virtud de la citada ley N° 20.850, la CENABAST actúa como intermediario entre los proveedores, el FONASA y las entidades que forman parte del Sistema Nacional de Servicios de Salud, siendo pertinente que aquellas sean registradas como activo por los centros de salud, a los que los proveedores distribuyen y despachan directamente.

II. Fundamento jurídico

Sobre el particular, conforme al artículo 68 del citado decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, la CENABAST es un servicio público funcionalmente descentralizado, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, sometido a la supervigilancia del Ministerio de Salud.

Su inciso tercero señala que la CENABAST debe proveer de medicamentos, instrumental y demás elementos e insumos que puedan requerir los organismos, entidades, establecimientos y personas integrantes o adscritas al Sistema Nacional de Servicios de Salud, para la ejecución de acciones de fomento, protección o recuperación de la salud y de rehabilitación de las personas enfermas, con el solo objeto de cumplir los planes y programas del Ministerio de Salud, y a los demás organismos públicos, entre cuyos fines institucionales esté la realización de acciones de salud en favor de sus beneficiarios.

Su artículo 70, letra e), prevé que, entre sus funciones, se encuentra la de proveer los productos sanitarios necesarios para el otorgamiento de las prestaciones cubiertas por el Sistema de Protección Financiera para Diagnósticos y Tratamientos de Alto Costo.

Finalmente, su artículo 76, letra b) establece que la CENABAST se financiará, entre otros, por los ingresos provenientes “de los servicios que preste”, de modo que ese organismo se encuentra autorizado para cobrar una comisión por los servicios de intermediación que otorga (aplica dictamen N° 26.915, de 2013).

Por otra parte, cabe recordar que el artículo 49 del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, dispone que el FONASA es un servicio público funcionalmente descentralizado, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, debiendo someter sus actividades a las políticas, normas y planes generales del Ministerio de Salud.

Además, conforme a su artículo 50, letras a) y b), serán funciones del FONASA, entre otras, recaudar, administrar y distribuir los recursos que se consulten para dicho servicio en la ley de presupuestos, así como financiar, en todo o en parte, de acuerdo con las políticas y prioridades de salud para el país que defina el Ministerio de Salud y a lo dispuesto en el Régimen de Prestaciones de Salud, a través de aportes, pagos directos, convenios u otros mecanismos que establezca mediante resolución, las prestaciones que se otorguen a los beneficiarios del citado Régimen, en cualquiera de sus modalidades, por organismos, entidades y personas que pertenezcan o no al Sistema o dependan de éste, sean públicos o privados.

A su turno, la aludida ley N° 20.850, en sus artículos 1° y 5°, crea un sistema de protección financiera para aquellos diagnósticos y tratamientos de alto costo que se declaren por decreto supremo del Ministerio de Salud, estableciendo que solo pueden incorporarse a ese instrumento los diagnósticos y tratamientos de alto costo que cumplan con las condiciones copulativas previstas en el último precepto.

Su artículo 19 crea el Fondo para Diagnósticos y Tratamientos de Alto Costo, destinado al financiamiento total o parcial de diagnósticos y tratamientos de alto costo con Sistema de Protección Financiera.

Según sus artículos 31 y 32, la CENABAST será la entidad encargada de adquirir los productos sanitarios necesarios para el otorgamiento de las prestaciones cubiertas por el sistema del que trata dicha ley, adquisiciones que -debiendo realizarse conforme a las normas contenidas en la ley Nº 19.886 y su reglamento-, serán financiadas directamente por el FONASA, la que podrá entregar anticipos a la referida Central para financiar los trámites, entre otros, de registro, importación y aduana.

En efecto, las sucesivas leyes de presupuestos han contemplado recursos para ejecutar las prestaciones a que se refiere la consulta, en la Partida 50 del Tesoro Público, Capítulo 01, Programa 10, “Fondo para Diagnósticos y Tratamientos de Alto Costo”, Asignación 24.02.090, lo que en esta anualidad se refleja en la Asignación 410 “Aplicación Ley N° 20.850”, de la Partida 16, Capítulo 02, Programa 01, Subtítulo 24, Ítem 09 “A Unidades o Programas del Servicio”, del presupuesto del FONASA.

Así, la Glosa 14, asociada a la anotada asignación 16-02-01-24-09-410 de la ley N° 21.796, prevé que estos recursos solo podrán utilizarse para financiar la compra o reembolso de medicamentos, alimentos o elementos de uso médico asociados a enfermedades o condiciones de salud, y las prestaciones indispensables para su confirmación diagnóstica y seguimiento, cubiertas por la ley Nº 20.850.

Añade esa Glosa, que dichos medicamentos, alimentos o elementos de uso médico podrán ser adquiridos a través de la CENABAST, y todos los costos asociados a su compra, tales como la comisión de intermediación, gastos de internación, aduana, registro, importación, entre otros, serán de cargo del Fondo para Diagnósticos y Tratamientos de Alto Costo dispuesto en el artículo 19 de la ley Nº 20.850.

En este contexto, cabe recordar que la jurisprudencia de este Órgano de Control ha precisado que constituyen transferencias autoejecutables, aquellas en que los programas son ejecutados totalmente por el mismo servicio, sin que exista traspasos a terceros u otras unidades operativas de la misma entidad (aplica dictamen N° E9748, de 2025).

III. Análisis y conclusión

Como se consignara, corresponde al FONASA, recaudar, administrar y distribuir los recursos para las prestaciones de la ley N° 20.850 y, para la presente anualidad, la ley N° 21.789 contempla el respectivo presupuesto en la Asignación 410 de su Programa 01, en calidad de transferencia autoejecutable para dicho servicio.

Además, de la historia fidedigna del establecimiento de la ley N° 20.850, aparece que el financiamiento del sistema se realiza con un aporte fiscal, que constituirá el Fondo para Tratamientos de Alto Costo y la administración operativa del Sistema de Protección y el otorgamiento de las prestaciones serán de responsabilidad del Fondo Nacional de Salud (Discusión en Sala Fecha 23 de abril, 2015. Diario de Sesión en Sesión 18. Legislatura 363. Discusión General. Página 70 y siguientes).

A su vez, de los antecedentes tenidos a la vista se advierte que el numeral I.9.1 de la resolución exenta N° 1.132, de 2017, de la CENABAST, que aprueba las bases administrativas y técnicas tipo por las que se regirán los procesos de licitación para la adquisición de productos farmacéuticos para patologías cubiertas por la Ley Ricarte Soto -entre otras-, dispone que la modalidad de adquisición de aquellos se efectuará según lo programado por sus mandantes. Asimismo, en los contratos resultantes de tales licitaciones, se aprecia que la CENABAST actúa a nombre de dichos mandantes.

Luego, teniendo en consideración que la administración operativa del anotado sistema de protección y las obligaciones de pago están radicadas en el FONASA -servicio que cuenta con los recursos en estudio en una asignación autoejecutable en su Programa 01-, y que el ordenamiento jurídico encomienda a la CENABAST la provisión de medicamentos e insumos que se puedan requerir por parte de los establecimientos que integran el Sistema Nacional de Servicios de Salud, se advierte que la CENABAST actúa como intermediario en las contrataciones efectuadas con los proveedores de las prestaciones a que se refiere la ley N° 20.850.

En mérito de lo expuesto, y considerando, además, que las argumentaciones formuladas por la entidad recurrente no permiten modificar lo concluido por el oficio contable N° E575962, de 2024, no corresponde acceder a la solicitud de reconsideración planteada.

Saluda atentamente a Ud.,


Por orden de la Contralora General de la República
VÍCTOR HUGO MERINO ROJAS
Subcontralor General