Dictamen N° E81089

Texto del dictamen

Nº E81089                             Fecha: 26-II-2021

Esta Contraloría General ha recibido las consideraciones del Departamento de Extranjería y Migración (DEM) del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, respecto de la demora en dar respuesta a la solicitud de permanencia definitiva a la persona de nacionalidad cubana que indica, haciendo presente que el decreto ley N° 1.094, de 1975 y su reglamento, no establecen plazos para la resolución de las solicitudes presentadas, por lo que estima que el procedimiento desarrollado al efecto y el tiempo empleado en este, se ajustaron a derecho.

Sobre el particular, el aludido texto legal -que establece normas sobre extranjeros en Chile-, preceptúa, en su artículo 1°, que “El ingreso al país, la residencia, la permanencia definitiva, el egreso, el reingreso, la expulsión y el control de los extranjeros se regirán por el presente decreto ley”. Luego, acorde a lo determinado en sus artículos 2° y 3° y en los artículos 2° y 6°, del decreto N° 597, de 1984, del ex Ministerio del Interior -que aprueba el Reglamento de Extranjería-, todos los extranjeros que ingresen y permanezcan en el territorio nacional, deberán cumplir con los preceptos de ambos cuerpos normativos.

El artículo 13 del decreto ley citado señala que las atribuciones que correspondan al Ministerio del Interior y Seguridad Pública, para el otorgamiento de visaciones, para las prórrogas de las mismas y para la concesión de la permanencia definitiva serán ejercidas discrecionalmente por este, atendiéndose en especial a la conveniencia o utilidad que reporte al país su concesión y a la reciprocidad internacional, previo informe de la Dirección General de Investigaciones. Las referencias que deberán contener las solicitudes que hagan los extranjeros, para el otorgamiento de estos permisos, los plazos dentro de los cuales deben presentarlos, los documentos que deberán adjuntar y el trámite de ellos, serán establecidos en el reglamento.

Su artículo 41 establece que “La permanencia definitiva es el permiso concedido a los extranjeros para radicarse indefinidamente en el país y desarrollar cualquier clase de actividades, sin otras limitaciones que las que establezcan las disposiciones legales y reglamentarias. Este permiso se otorgará por resolución del Ministerio del Interior”.

Según los artículos 91, 92 y 93 del referido decreto ley, corresponderá al Ministerio del Interior y Seguridad Pública la aplicación de sus disposiciones y del reglamento y ejercer las atribuciones que se le otorgan, en tanto que corresponderá al DEM, aplicar y supervigilar directamente el cumplimiento de sus normas y el reglamento y ejecutar los decretos, resoluciones, órdenes e instrucciones que dicte dicha cartera, conforme a ese decreto ley y a su reglamento.

A su turno, los Títulos VI, VII y VIII del anotado reglamento contienen diversas disposiciones procedimentales que regulan las solicitudes que se indican, los rechazos y revocaciones, las infracciones y sanciones, la aplicación de las sanciones y de los recursos y las medidas de control, traslado y expulsión, así como también algunos plazos tanto a los órganos públicos intervinientes, como a los requirentes y ciertos recursos administrativos. En lo que aquí interesa, los artículos 129 Nº 3, 130, 133, 133 bis, 134 y 135 se refieren a las solicitudes de permanencia definitiva, regulando determinados aspectos especiales de su tramitación.

Por su parte, el inciso primero del artículo 1° de la ley N° 19.880 prevé que “la presente ley establece y regula las bases del procedimiento administrativo de los actos de la Administración del Estado. En caso de que la ley establezca procedimientos administrativos especiales, la presente ley se aplicará con carácter de supletoria”. El artículo 2° determina su ámbito de aplicación, quedando implícitamente comprendidos en ello tanto el Ministerio del Interior y Seguridad Pública, como el referido DEM.

En tanto, su artículo 3° conceptualiza acto administrativo como las decisiones formales que emiten los órganos de la Administración del Estado en las cuales se contienen declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pública. Los actos administrativos tomarán la forma de decretos supremos y resoluciones y las define. Constituyen, también, actos administrativos las declaraciones de juicio, constancia o conocimiento que realicen los órganos de la Administración en el ejercicio de sus competencias. A su vez, su artículo 18, inciso primero, define el procedimiento administrativo como una sucesión de actos trámite vinculados entre sí, emanados de la Administración y, en su caso, de particulares interesados, que tiene por finalidad producir un acto administrativo terminal.

Como se puede apreciar, del contexto de la normativa invocada se advierte que la tramitación de la solicitud de residencia definitiva se encuentra parcialmente reglada tanto en el consignado decreto ley como en su reglamento, constituyendo un procedimiento administrativo especial, destinado a emitir un acto administrativo terminal, como sería el otorgamiento o el rechazo de la misma.

Ahora bien, la aplicación supletoria de la aludida ley N° 19.880 procede en cuanto ella sea conciliable con la naturaleza del respectivo procedimiento especial, toda vez que su objetivo es solucionar los vacíos que este presente, sin que pueda afectar o entorpecer el normal desarrollo de sus etapas. Vale decir, tales procedimientos deben regirse por las normas contenidas en el ordenamiento que les da origen, quedando sujetos supletoriamente a ese cuerpo legal en los aspectos o materias respecto de las cuales la preceptiva especial no ha previsto regulaciones específicas, tal como ocurre en el procedimiento en cuestión (aplica criterio de los dictámenes Nos 39.348, de 2007, y 25.245, de 2012, entre otros).

En este contexto, analizados los antecedentes y considerando que la preceptiva especial en comento no contempla un plazo para que el DEM y las demás entidades intervinientes desarrollen los procedimientos referidos a materias de extranjería y, en lo pertinente, emitan un pronunciamiento sobre una solicitud de permanencia definitiva u otra, es oportuno puntualizar que son aplicables en forma supletoria, las reglas previstas en la ley N° 19.880, en los términos expresados (aplica criterio contenido en los dictámenes Nos 19.860 y 31.796, de 2013, y E5733, de 2020, entre otros).

Al respecto, cabe prevenir que el artículo 23 de este último cuerpo legal dispone, entre las normas básicas del procedimiento administrativo, la obligación de cumplimiento de los plazos al preceptuar que “Los términos y plazos establecidos en ésta u otras leyes obligan a las autoridades y personal al servicio de la Administración en la tramitación de los asuntos, así como los interesados en los mismos”. Asimismo, según lo establecido en su artículo 27, salvo caso fortuito o fuerza mayor, la duración de tales procedimientos administrativos no podrá exceder de 6 meses, desde su iniciación hasta la fecha en que se emita la decisión final.

Sin perjuicio de lo anterior, es dable recordar que los plazos que la ley establece para los trámites y decisiones de la Administración no son fatales, de manera que su vencimiento no impide que esas actuaciones se lleven a cabo válidamente con posterioridad a su expiración, todo, salvo disposición legal en contrario. Ello no obsta a las responsabilidades administrativas que puedan originarse respecto de los funcionarios involucrados en el retardo injustificado en la tramitación del respectivo procedimiento o en la inobservancia de tales plazos (aplica dictámenes Nos 61.059, de 2011 y 63.421, de 2015, y 6.266, de 2020, entre otros).

Consecuente con lo expresado, el DEM, el Ministerio del Interior y Seguridad Pública y demás organismos competentes, deben procurar desarrollar una expedita tramitación de los procedimientos en comento, a fin de que los correspondientes actos administrativos terminales sean dictados en tiempos razonables y dentro de los plazos establecidos al efecto, teniendo en consideración los principios imperativos de celeridad y conclusivo contenidos en los artículos 7° y 8° de la mencionada ley N° 19.880, respectivamente, y de eficiencia, eficacia y rapidez a que se refieren los artículos 3°, 5° inciso primero y 8° inciso primero, de la ley N° 18.575 (aplica criterio manifestado, entre otros, en los dictámenes Nos 45.000, de 2017; 17.622, de 2018, y 2.753 y 8.013, de 2020).

Saluda atentamente a Ud.,


JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República