Dictamen N° 142914

Texto del dictamen

N° OF142914                     Fecha: 29-07-2026

I. Antecedentes

Mediante el oficio de la suma, la Comisión de Agricultura, Silvicultura y Desarrollo Rural acordó oficiar a esta Contraloría General, para que se “refiera a la compatibilidad de la existencia de una ley que promueve el uso de biocombustibles -Ley N° 21.499, que Regula los Biocombustibles Sólidos- y la existencia de prohibiciones específicas para el uso de leña en las comunas de Rancagua y Machalí, en el contexto de los planes de descontaminación correspondiente”.

II. Fundamento jurídico

El artículo 1° la ley citada ley N° 21.499, establece que todo biocombustible sólido que se comercialice en el país debe cumplir con especificaciones técnicas mínimas de calidad, a fin de que provean energía térmica eficiente y limpia.

Su artículo 2°, letra b), define los biocombustibles sólidos, entendiendo por tales todos los combustibles elaborados a partir de biomasa: materia orgánica sólida, biodegradable, de origen vegetal o animal, tales como leña, pellets, carbón vegetal, briquetas y astillas, entre otros. En tanto, su artículo 3° señala que el Ministerio de Energía establecerá las especificaciones técnicas mínimas de calidad y la métrica que deberán cumplir los biocombustibles sólidos para su comercialización.

Según lo establece expresamente su artículo 7°, “queda prohibida la comercialización de leña que presente contaminación por sustancias químicas de cualquier tipo que sean nocivas para el medioambiente”. A su turno, su artículo 8° prohíbe la comercialización de biocombustibles sólidos que no provengan de un Centro de Procesamiento de Biomasa certificado o de un comercializador inscrito.

Conforme a los artículos 10 y siguientes de la normativa en comento, corresponderá a la Superintendencia de Electricidad y Combustibles fiscalizar el cumplimiento de esta ley y sancionar las infracciones que ésta contempla, conforme a las potestades y atribuciones que establece la ley N° 18.410, cuerpo legal que crea dicha entidad de control, contemplándose también un sistema de infracciones, tipificando algunos hechos que las constituyen, y las sanciones que corresponden.

Finalmente, de acuerdo con su artículo tercero transitorio, en relación con el artículo primero transitorio, se establece un proceso gradual de entrada en vigencia en plazos de uno, tres y cinco años, contados desde la entrada en vigor del reglamento que establezca las normas necesarias para su ejecución. Como criterios para asignar esos plazos la ley considera la existencia o no de zonas declaradas saturadas o latentes por material particulado fino respirable MP2,5.

En las comunas de la región del Libertador General Bernardo O'Higgins a la que alude la presentación, de acuerdo con lo previsto en la letra b) del citado artículo tercero transitorio, la ley regirá transcurridos tres años desde la entrada en vigencia del reglamento aludido.

Por otra parte, la ley N° 19.300, en su artículo 2° letra w), define los Planes de Descontaminación Atmosférica (PDA) como aquellos instrumentos de gestión ambiental que, a través de la definición e implementación de medidas y acciones específicas, tienen por finalidad recuperar los niveles establecidos en las normas primarias y/o secundarias de calidad ambiental de una zona calificada como saturada por uno o más contaminantes”.

Conforme a su letra n), la “Norma Primaria de Calidad Ambiental” es aquella que establece los valores de las concentraciones y períodos, máximos o mínimos permisibles de elementos, compuestos, sustancias, derivados químicos o biológicos, energías, radiaciones, vibraciones, ruidos o combinación de ellos, cuya presencia o carencia en el ambiente pueda constituir un riesgo para la vida o la salud de la población.

A su vez, el literal u) define la “Zona Saturada” como aquella en la que una o más normas de calidad ambiental se encuentran sobrepasadas. A diferencia de la “Zona Latente”, en la cual la medición de la concentración de contaminantes en el aire, agua o suelo se sitúa entre el 80% y el 100% del valor de la respectiva norma de calidad ambiental (letra t).

III. Análisis y conclusión

Expuesto lo anterior, es del caso consignar, previamente, que la citada ley N° 21.499 aún no ha entrado en vigor, por cuanto el reglamento que debe emitirse para fijar las fechas desde las cuales regirá, todavía no se ha dictado a la fecha, lo que impide que esta Contraloría General emita un pronunciamiento específico en los términos solicitados por la Comisión requirente.

Sin perjuicio de lo anterior, se estima oportuno realizar algunos comentarios atingentes a la relación e implicancias jurídicas que podrían considerarse a propósito de lo planteado en la consulta de que se trata, en términos genéricos y colaborativos.

Al respecto, cabe señalar que la ley N° 21.499 se inició con una moción parlamentaria, cuya idea matriz era una regulación de la leña y sus derivados, considerando que no es conveniente prohibir su uso en calderas de calefacción y calefactores domiciliarios. Además, se argumenta que, en principio, la leña no es contaminante, sino que sólo puede producir problemas cuando se comercializa aquella que posee un porcentaje de humedad mayor al 25%.

A su vez, al tenor de la reseñada preceptiva de la ley N° 19.300, los planes a los que se refiere se elaboran cuando ya se ha configurado una situación grave de contaminación en una zona determinada, la que es necesario mitigar a través de una regulación integral que permita reestablecer los índices respectivos a niveles aceptables.

En el contexto de esa finalidad y lo dispuesto en la ley N° 19.300, no se advierte la razón -supuestamente vinculada de algún modo a la ley N° 21.499, atendido el tenor de la consulta- por la cual sería improcedente establecer reglas de carácter prohibitivo relacionados con la leña, en el diseño de los PDA, como parece entenderlo esa Comisión. Particularmente, cuando esas regulaciones están respaldadas razonablemente por informes técnicos.

En efecto, no se opone a la fijación de tales limitaciones la referida ley N° 21.499, la que, como se ha expuesto, contiene normas sobre las exigencias que deben cumplir los biocombustibles -incluida la leña- para que puedan comercializarse en nuestro país. Además de no referirse al asunto, las regulaciones de dicho texto legal más bien constituyen un insumo específico para la aplicación de los mecanismos o instrumentos contemplados por el ordenamiento jurídico medio ambiental en vigor para controlar la contaminación y proteger la salud de las personas. Ello, en el entendido que las reglas que fijen tales instrumentos y que recaigan en biocombustibles, tienen que respetar las disposiciones de esa ley.

Enseguida hay que considerar que un alto porcentaje de los PDA que se han dictado -incluyendo el del Valle Central de O’Higgins vigente, establecido por el decreto N° 1, de 2021, del Ministerio del Medio Ambiente, publicado el 29 de marzo de 2023-, recaen en comunas que presentan altos índices de contaminación por material particulado fino (“MP2,5”), elemento que tiene efectos graves, agudos y crónicos en la salud de las personas, debido a su capacidad para penetrar profundamente en los pulmones e incorporarse al torrente sanguíneo.

Previo a la aprobación de esos PDA, y para proteger a las personas de los efectos dañinos de dicho contaminante, se había dictado el decreto N° 12, de 2011, del Ministerio del Medio Ambiente, que “Establece Norma Primaria de Calidad Ambiental para material particulado fino respirable MP2,5”.

Luego, con motivo del monitoreo de esa norma se declararon saturaciones y se aprobaron los planes en referencia, cuyos estudios técnicos desarrollados para su elaboración permitieron determinar que la inapropiada combustión residencial de leña era la principal responsable de las emisiones de MP2. En razón de lo anterior, en todos esos planes se incluyeron medidas que importaban la prohibición de utilizar maderas que, por sus características, generaban esta clase de contaminantes o en calefactores o chimeneas que no cumplieran la norma de emisión para material particulado para los artefactos que combustionen o pudieran combustionar leña.

De esta manera, y no obstante las bondades de la utilización de la leña como combustible que se relevan en la moción que dio origen a la citada ley N° 21.499, en la práctica existía el problema de que, por su forma de empleo, generaba contaminación, lo cual llevó a la necesidad de establecer medidas restrictivas en los términos señalados.

Por último, cabe recordar que la propia ley N° 21.499 establece, en su artículo 7°, la prohibición de comercializar la leña que por el estado en que se encuentra, su uso como combustible implica contaminar el medioambiente, norma que responde a los mismos objetivos de proteger la salud de las personas y la preservación del medio ambiente que los referidos instrumentos de gestión previstos en la ley N° 19.300.

En mérito de lo expuesto, a juicio de esta Contraloría General, y en términos genéricos, no se advierte incompatibilidad entre la ley N° 21.499, uno de cuyos objetivos es promover el uso de la leña en su calidad de biocombustible sólido que no presente contaminación por sustancias químicas que sean nocivas para el medioambiente y la existencia de prohibiciones específicas para su empleo, en el contexto de las regulaciones previstas en los planes de descontaminación ambiental.

Saluda atentamente a Ud.,


VÍCTOR HUGO MERINO ROJAS
Contralor General de la República (S)