Dictamen N° E72679

Texto del dictamen

Nº E72679                              Fecha: 29-I-2021

Se han dirigido a esta Entidad de Control el General Director de Carabineros de Chile y el Comandante en Jefe de la Fuerza Aérea de Chile, para solicitar la reconsideración del oficio N° 12.716, de 2018, del Departamento de Previsión Social y Personal de esta Contraloría General, el cual estimó ilegal la decisión de Carabineros de Chile de sancionar a un funcionario que no respetó el conducto regular, al dirigirse directamente a una autoridad del organismo, para exponer inquietudes respecto de su traslado, sin informar a su superior jerárquico, por estimar que ello importaba desconocer el derecho de petición contemplado en el artículo 19, N° 14, de la Constitución Política de la República.

Expone, la primera de esas reparticiones, en lo que importa, que el conducto regular no atenta contra esa prerrogativa constitucional, sino que solo la canaliza acorde a la estructura organizacional de la institución, por lo que estima que el referido proceder encuentra su fundamento en la normativa que detalla y, en consecuencia, en su concepto, se impuso correctamente la sanción por no dar cumplimiento a aquella instrucción.

Por su parte, la Fuerza Aérea indica que en razón de los principios de jerarquía, no deliberación y obediencia, el respeto del conducto regular corresponde a un deber de los funcionarios de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública, por lo que, salvo los casos que dispone la ley, no resulta pertinente desconocer su aplicación.

Sobre el particular, es dable manifestar que el artículo 53 del decreto N° 900, de 1967, del ex Ministerio del Interior, modificado por el decreto N° 1.592, de 2015, Reglamento de Disciplina N° 11 de Carabineros de Chile, establece que el conducto regular es el procedimiento a que deben atenerse los funcionarios de la Institución para dirigirse a sus superiores y llegar hasta la más alta autoridad institucional, para exponer sus reclamos o apelaciones, siendo dable agregar que, a su vez, el artículo 54 del mencionado texto reglamentario establece que, salvo las excepciones contempladas en el mismo cuerpo normativo, el referido conducto regular debe observarse en orden ascendente, de menor a mayor jerarquía, siendo obligatorio su cumplimiento por parte de todo el personal de Carabineros de Chile, especialmente en las presentaciones escritas de carácter oficial que deban elevar los subalternos para conocimiento y resolución de sus superiores.

Por su parte, el artículo 4°, inciso primero, del decreto N° 1.445, de 1951, del Ministerio de Defensa Nacional, Reglamento de Disciplina para las Fuerzas Armadas, dispone, en lo pertinente, que el conducto regular se encuentra conformado por la serie de jefaturas directas, jerárquicamente escalonadas, que forman el camino normal que deben seguir las noticias, reclamaciones y, en general, todas las tramitaciones de asuntos relativos al servicio o interés de las Fuerzas Armadas, añadiendo su inciso final, que si se mantuviere la negativa, el inferior tendrá derecho a presentarse al superior de aquel ante el cual le fue denegado el conducto regular.

Además, el artículo 2°, del capítulo IX, de la Orden General N° 874, de 1986 -Reglamento de Normas de Procedimientos de la Policía de Investigaciones de Chile-, establece que “todo el personal de la institución está obligado a observar el conducto regular, especialmente en las presentaciones escritas de carácter oficial que eleven los subalternos a los jefes superiores de más alta jerarquía”.

Enseguida, es menester señalar que el citado artículo 19, N° 14, de la Constitución Política, asegura a todas las personas el derecho de presentar peticiones a la autoridad, sobre cualquier asunto de interés público o privado, sin otra limitación que la de proceder en términos respetuosos y convenientes.

Luego, el artículo 8° de la ley N° 18.575 prevé que “Los órganos de la Administración del Estado actuarán por propia iniciativa en el cumplimiento de sus funciones, o a petición de parte cuando la ley lo exija expresamente o se haga uso del derecho de petición o reclamo, procurando la simplificación y rapidez de los trámites”.

Asimismo, debe hacerse presente que de conformidad con los artículos 5° y 6° de la ley N° 10.336, corresponde exclusivamente al Contralor General informar por medio de dictámenes solicitados a petición de parte o de las autoridades y jefaturas de servicio, en general, sobre los asuntos que se relacionen con el estatuto administrativo y con el funcionamiento de los servicios públicos sometidos a su fiscalización.

De las normas reseñadas se debe resaltar que si bien los citados reglamentos de disciplina institucional tienen pleno vigor y su infracción puede ser objeto de sanción, el conducto regular que en ellos se regula debe matizarse cuando se ejerce el derecho de petición ante esta Contraloría General, de conformidad con lo sostenido en los dictámenes Nos 18.096, de 2011; 15.878, de 2015; 78.299, de 2016 y 13.849, de 2017, todos de este origen -sobre Carabineros de Chile, el primero, y Fuerzas Armadas, los otros-, toda vez que su aplicación irrestricta podría importar restringir el ejercicio de las facultades constitucionales y legales de esta Entidad Fiscalizadora.

En este punto debe considerarse que, en todo caso, si bien conforme a la citada ley N° 10.336, compete a esta Entidad de Control pronunciarse acerca de la preceptiva que rige a los funcionarios públicos, es del todo conveniente que tratándose de consultas o reclamos relativos a derechos u obligaciones de los funcionarios, como feriados, remuneraciones, permisos, viáticos, prohibiciones, incompatibilidades, etc., estos sean previamente conocidos y resueltos por el propio organismo, en este caso a través del señalado conducto regular, de manera que la revisión que corresponda a esta Contraloría General se haga en relación a la decisión final que se adopte al interior de la respectiva rama castrense.

Diversa es la situación cuando el funcionario efectúa una denuncia por hechos que podrían constituir faltas a la probidad, caso en el cual podrá aquel dirigirse directamente ante esta Entidad de Control o ante cualquier organismo competente para conocer de estas materias, sin sujetarse al señalado conducto regular.

A la misma conclusión debe arribarse respecto de peticiones deducidas ante otras autoridades que no forman parte del organismo a que pertenece el solicitante, como el Ministerio de Defensa Nacional o la Presidencia de la República, acorde con lo sostenido en el anotado dictamen N° 78.299, de 2016.

Luego, y en lo referente al ejercicio del derecho de acceso a la información, el artículo 10 de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado -en adelante Ley de Transparencia-, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285, previene que toda persona tiene derecho a solicitar y recibir información de cualquier órgano de la Administración del Estado -la que comprende a las Fuerzas Armadas y a las de Orden y Seguridad Pública, acorde a su artículo 2°-, en la forma y condiciones que establece esa ley.

De esta forma, respecto de las solicitudes de este tipo prevalecen las normas de la Ley de Transparencia, en especial los principios de facilitación y oportunidad recogidos en las letras f) y h) de su artículo 11, por lo que el conducto regular debe ser contemplado, regulado y aplicado en armonía con sus disposiciones y esas directrices, sin que sea posible dilatar o entorpecer el acceso a la información requerida por los funcionarios, conforme a lo resuelto por el dictamen N° 78.154, de 2015, de este origen, por lo que no procede sancionar a los servidores que, en el marco de esta clase de requerimientos, prescinden del conducto regular para dirigirse a una autoridad de la entidad.

En este punto es necesario destacar que conforme se desprende de lo resuelto por el Consejo Para la Transparencia, por ejemplo en sus causas rol C2687-17; C339-13 y C352-11, y de conformidad con lo prescrito en los 5° y 10 de la Ley de Transparencia, las solicitudes de acceso a la información pública, para que sean consideradas como tales -y, por lo mismo, afectas a dicho cuerpo normativo-, deben requerir en forma clara y precisa la entrega de un determinado acto, documento o antecedente que se encuentre en poder del órgano.

Por ello, corresponde que, de manera primaria, el organismo requerido analice si la solicitud es o no una que deba ser atendida como de acceso a la información pública, debiendo quedar al margen del conducto regular en el evento de poseer dicha condición. En caso contrario, esto es, cuando no sea propiamente un requerimiento de acceso a la información regulado por la señalada Ley de Transparencia, tal solicitud debe someterse al referido conducto regular.

Finalmente, en lo que respecta a la solicitud de reconsideración del oficio N° 12.716, de 2018, del Departamento de Previsión Social y Personal de esta Entidad de Control, se debe manifestar que si bien el artículo 19, N° 14, de la Constitución Política, garantiza el derecho de presentar peticiones a la autoridad, sobre cualquier asunto de interés público o privado, sin otra limitación que la de proceder en términos respetuosos y convenientes, la misma establece en su artículo 101 que las Fuerzas Armadas y Carabineros, como cuerpos armados, son esencialmente obedientes y no deliberantes, añadiendo que las fuerzas dependientes de los Ministerios encargados de la Defensa Nacional y de la Seguridad Pública son, además, profesionales, jerarquizadas y disciplinadas.

En dicho contexto, el conducto regular representa, al interior de las ramas de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública, la forma en que los funcionarios, en el contexto de la jerarquía y disciplina propia de esos organismos, deben realizar sus peticiones, con las prevenciones y salvedades ya desarrolladas en el presente pronunciamiento.

En consecuencia, los funcionarios de las Fuerzas Armadas y las de Orden y Seguridad Pública están obligados a respetar el conducto regular, con las salvedades y prevenciones que se han expuesto previamente, por lo que se reconsidera en los términos anotados el citado oficio N° 12.716, de 2018, del Departamento de Previsión Social y Personal de esta Entidad  de  Control,  como  asimismo  los  dictámenes  Nos 60.449, de 2005; 59.750, de 2011; 953, de 2012 y 63.446, de 2014, de este origen.

Saluda atentamente a Ud.,


JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República