Dictamen N° 143554

Texto del dictamen

N° OF143554                    Fecha: 30-07-2026

I. Antecedentes

La señora Rocío De Los Ángeles Lavín Burotto, a nombre de Master Tecnología Óptica Limitada, reclama en contra de la multa que le fue aplicada por la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB), por el retraso en la confección y entrega de lentes ópticos en la región del Maule, en el marco de la ejecución del contrato derivado de la licitación pública ID N° 85-70-LR22, alegando que el incumplimiento que se le reprocha fue consecuencia de la sobredemanda de producción provocada por las órdenes de trabajo generadas a principios de 2024, para cubrir las prestaciones correspondientes a 2023 y 2024, y derivada de la demora en la incurrió esa repartición pública en la tramitación del contrato.

Además, alega que la JUNAEB omitió consignar las razones por las que desestimaron sus descargos, en relación con los supuestos retrasos vinculados con las órdenes de trabajo ID Nos 8.870, 8.871, 8.873, 8.889, 8.892 y 8.978.

Por otra parte, la recurrente antes individualizada y el señor Alfredo Rafael Cáceres Méndez, ambos por la misma firma nombrada, reclaman en contra de las multas por inasistencia de apoyo administrativo y falta de digitación de recetas aplicadas en la ejecución del mismo contrato, aduciendo que no se abordó fundadamente su defensa frente a los reproches formulados.

Requerido su informe, la JUNAEB expresó, en síntesis, que las multas se impusieron acorde con los antecedentes que rigieron la relación contractual.

II. Fundamento jurídico

El artículo 10 de la ley Nº 19.886, según el texto vigente a la fecha de la licitación de la especie, preveía, en su inciso tercero, que “Los procedimientos de licitación se realizarán con estricta sujeción, de los participantes y de la entidad licitante, a las bases administrativas y técnicas que la regulen”.

Por su parte, el artículo 22 del decreto N° 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda, reglamento aplicable en el caso, establecía, en su N° 11, que las bases debían contener “La determinación de las medidas a aplicar en los casos de incumplimiento del proveedor y de las causales expresas en que dichas medidas deberán fundarse, así como el procedimiento para su aplicación”.

A su turno, el artículo 79 ter de dicho reglamento disponía, en su inciso primero, que “En caso de incumplimiento por parte de los proveedores de una o más obligaciones establecidas en las bases y en el contrato, la Entidad podrá aplicar multas, cobrar la garantía de fiel cumplimiento, terminar anticipadamente el contrato o adoptar otras medidas que se determinen, las que deberán encontrarse previamente establecidas en las bases y en el contrato”.

Agregaba su inciso final, en lo que importa, que “las bases y el contrato deberán contemplar un procedimiento para la aplicación de las medidas establecidas para los casos de incumplimientos, que respete los principios de contradictoriedad e impugnabilidad”.

De la normativa transcrita, se desprende, por un lado, que la estricta sujeción a las bases constituye un principio rector que rige tanto el desarrollo del proceso licitatorio como la ejecución del correspondiente contrato y, por otro, que dicho instrumento, en conjunto con la oferta del adjudicatario, integran el marco jurídico aplicable a los derechos y obligaciones de la Administración y del proveedor, a fin de respetar la legalidad y la transparencia que deben primar en los contratos que celebren (aplica dictámenes Nos 21.146, de 2019 y E384.878, de 2023).

Por su parte, los dictámenes Nos 11.273, de 2018 y 31.421, de 2018, han señalado que, en armonía con el principio de interdicción de la arbitrariedad y el debido resguardo de los intereses fiscales, acaecidas las circunstancias previstas para la aplicación de multas, resulta imperativo para los organismos de la Administración del Estado dar curso a las mismas.

Además, los dictámenes Nos 2.869, de 2017 y 8.768, de 2018, precisan que corresponde a la Administración activa y no a esta Contraloría General ponderar si los antecedentes y hechos invocados por los proveedores configuran los elementos constitutivos de caso fortuito y/o fuerza mayor.

Finalmente, conviene recordar que, los actos administrativos que impongan multas, atendida su naturaleza de terminales, deben ser fundados, de modo que la autoridad que los dicta está constreñida a expresar los razonamientos y antecedentes conforme a los cuales ha adoptado su decisión (aplica dictámenes Nos 3.539 y 52.317, ambos de 2013, y 72.378, de 2014).

III. Multa aplicada por causa del retraso en la confección y entrega de lentes ópticos en la región del Maule

Del examen de los antecedentes tenidos a la vista, aparece que las bases del proceso licitatorio ID N° 85-70-LR22 -aprobadas mediante la resolución Nº 35, de 2023, de la JUNAEB-, previeron, en el Nº 14 de su parte técnica, el procedimiento al que debía ceñirse el contratista para la confección y entrega de los lentes ópticos a sus beneficiarios, contando para ello, conforme a la tabla incluida en su Nº 12, con un plazo de hasta 20 días hábiles, contado desde la fecha de emisión de la orden de trabajo o reporte en el sistema de lentes de la JUNAEB.

Por otra parte, en el recuadro del Nº 16.1 de la parte administrativa se indicó que el atraso en la entrega de la totalidad de los lentes contenidos en una orden de trabajo, dentro del plazo establecido en el referido N° 12, tenía asignada una multa de 1 U.T.M por cada día de atraso, con un tope de 15 días hábiles, lo que debía ser verificado mediante un informe de la contraparte técnica de la JUNAEB.

Luego, su Nº 16.3 expresó que “Ante la ocurrencia de situaciones de fuerza mayor o caso fortuito, el proveedor deberá dirigir una comunicación escrita a la contraparte técnica de la JUNAEB, dentro de los primeros 3 días hábiles de acaecido el hecho, explicando lo ocurrido y adjuntando los antecedentes de hecho y derecho que fundamenten su presentación”, agregando que “JUNAEB resolverá la petición mediante resolución fundada, de acuerdo al mérito de los antecedentes acompañados, sea rechazándola o aceptándola y en este último caso estableciendo las condiciones para la adecuada continuidad de la contratación”.

Por otra parte, la tabla del Nº 2 de la cláusula tercera del contrato en comento -sancionado por la resolución N° 104, del 16 de octubre de 2023- describieron las cantidades de lentes ópticos a confeccionar por el proveedor para ser entregados a los estudiantes beneficiarios del programa en los territorios “A” y “B” de la región del Maule, en el período 2023-2025.

Ahora bien, del considerando Nº 5 de la resolución exenta Nº 2.594, de 2024, de la JUNAEB, aparece que reprochó a la recurrente haber incurrido en diversos incumplimientos, consistentes en el retraso en la confección y entrega de los lentes ópticos objeto del contrato, en los términos que ahí se indicaron.

Por su parte, los descargos de esa firma se fundaron, en lo sustancial, en la demora en la que habría incurrido la JUNAEB en iniciar la ejecución del contrato, mientras que, para los reproches vinculados con las órdenes de trabajo ID Nos 8.870, 8.871, 8.873, 8.889, 8.892 y 8.978, se esgrimieron razones específicas, que latamente allí se desarrollan.

Por último, por medio de su resolución exenta Nº 3.487, de 2024, la JUNAEB desestimó la concurrencia de una causal de caso fortuito o fuerza mayor, indicando en su considerando Nº 11, que “el proveedor debió inicialmente prever que no podría cumplir con los plazos comprometidos en el año 2023 y/o para el 2024, y tomar las medidas necesarias informando de ello”, lo cual no ocurrió.

Como puede apreciarse, si bien se incurrió en una demora en dar inicio a la ejecución del respectivo contrato, no consta que Master Tecnología Óptica Limitada -aun conociendo, al menos, desde el 16 de octubre de 2023 la cantidad de lentes ópticos a confeccionar y entregar en la región del Maule durante ese año-, haya comunicado oportunamente que esa dilación impactaría desfavorablemente su capacidad productiva, y que le impediría cumplir satisfactoriamente sus obligaciones contractuales en los términos pactados.

En consecuencia, y habida cuenta que el caso fortuito alegado por la empresa recurrente debió hacerse valer de forma previa a la verificación de los incumplimientos que se le atribuyen, no cabe acoger su reclamación en este aspecto.

Ahora bien, no se advierte que la JUNAEB, al pronunciarse sobre los descargos vinculados con las aludidas órdenes de trabajo ID Nos 8.870, 8.871, 8.873, 8.889, 8.892 y 8.978, haya consignado las razones fundadas que la llevaron a no acogerlos, falencia que se replica en el acto que desestimó la reposición deducida por la firma.

Por ello, corresponde que la JUNAEB adopte las medidas tendientes a emitir un pronunciamiento fundado respecto de los descargos relacionados con las singularizadas órdenes de trabajo, notificando de ello al interesado.

IV. Multa aplicada por inasistencia de apoyo administrativo y falta de digitación de recetas

Entre los subcriterios de evaluación técnica se encontraba el de participación en operativos y atenciones médicas en el territorio, según el N° 11.2 de las bases, y la inasistencia injustificada del apoyo administrativo a esos operativos -programados e informados por JUNAEB, conforme al N° 5.1, letra f), de las bases técnicas-, conforme al N° 3 del recuadro del punto 16.1 de las bases administrativas, ameritaba aplicar la multa allí contemplada.

A su vez, el N° 12 de las bases técnicas previó, en su cuarta celda, que “para la digitación de recetas en el sistema informático de lentes el proveedor cuenta con 4 días hábiles contados desde la recepción de las recetas, luego de la atención oftalmológica”, debiendo aplicarse la multa del N° 1 del recuadro del mencionado N° 16.1, si el proveedor no digitaba en el sistema informático de lentes las recetas dentro del plazo anotado.

Ahora bien, del acta de evaluación de las ofertas aparece que la sociedad recurrente ofertó el 100% de asistencia del personal a los operativos médicos programados, obteniendo el máximo puntaje en este subcriterio, y de los antecedentes tenidos a la vista, aparece que aquella realizó operativos médicos sin la asistencia del apoyo administrativo comprometido, por lo que incurrió en la causal de multa prevista en el precitado N° 16.1. Además, no digitó dentro de plazo en el sistema informático las correspondientes recetas de lentes.

En tales condiciones, y habida cuenta que las alegaciones de la firma reclamante no logran desvirtuar los incumplimientos en los que esta incurrió, no cabe formular reproche en torno a lo obrado por la JUNAEB en este aspecto.

Saluda atentamente a Ud.,


Por orden de la Contralora General de la República
VÍCTOR HUGO MERINO ROJAS
Subcontralor General