Dictamen N° 144352

Texto del dictamen

N° OF144352                 Fecha: 30-07-2026

I. Antecedentes

Don Eduardo Cordero Quinzacara, en representación de Latam Airlines Group S.A., reclama que el Ministerio de Obras Públicas (MOP) y la Sociedad Concesionaria Nuevo Pudahuel S.A. han acordado modificaciones a la Concesión del Aeropuerto Internacional Arturo Merino Benítez de Santiago, sin contemplar, de forma previa, una instancia de consulta pública o ciudadana, lo que contravendría el principio de participación ciudadana.

Agrega, en lo sustancial, que dicha concesión presta un servicio público y satisface una necesidad social, por lo que su administración y gestión involucra una política pública de interés general. De este modo, estima que su representada, atendida su calidad de usuaria del aeropuerto, tiene un interés directo en participar en tales modificaciones.

En ese sentido, y a vía ejemplar, alude a la modificación aprobada mediante el decreto N° 3, de 2026, del singularizado ministerio, el que, a su juicio, modifica elementos esenciales de la referida concesión.

Requeridos sus pareceres, la Fiscalía del MOP y la Dirección General de Concesiones de Obras Públicas (DGC) coinciden en señalar, en lo medular, que “una modificación de contrato de concesión es una facultad que otorga la Ley de Concesiones de Obras Públicas, para que, dadas ciertas condiciones y fundamentos, el MOP unilateralmente, o las partes de común acuerdo, modifiquen las características de las obras y servicios contratados, debiendo el MOP compensar económicamente al concesionario cuando corresponda, por los costos adicionales que éste incurriere por tal concepto”.

Indican, además, que durante el desarrollo y ejecución de la concesión de la especie “se han implementado mecanismos de información y participación dirigidos a la comunidad aeroportuaria y a otros grupos de interés relevantes, principalmente asociados a las etapas de diseño, construcción y operación del proyecto, en coherencia con los instrumentos de gestión participativa definidos por el Ministerio de Obras Públicas y la Dirección General de Concesiones”.

Añaden que, “Con todo, resulta necesario precisar que estos procesos de participación ciudadana se circunscriben a los ámbitos y momentos expresamente definidos por la normativa vigente y por los lineamientos institucionales antes referidos, no extendiéndose a los procesos de negociación contractual con la Sociedad Concesionaria ni a la elaboración de actos administrativos que modifiquen contratos de concesión”.

Lo anterior, según señala, por cuanto las modificaciones de contratos de concesión corresponden a procesos de carácter técnico, jurídico, económico y financiero, que responden a causales y procedimientos expresamente establecidos por la ley, y cuyos efectos jurídicos se proyectan exclusivamente sobre las partes del contrato, sin que exista una obligación legal de someterlas a participación ciudadana.

Luego, acerca de la modificación aprobada por el precitado decreto N° 3, de 2026, puntualizan que ella obedeció al cumplimiento de una sentencia arbitral dictada en el marco del sistema de resolución de controversias establecido por la propia Ley de Concesiones de Obras Públicas.

Por último, concluyen que “la participación ciudadana constituye un principio y un derecho garantizado en los términos y con el alcance definidos por la ley, pero no puede extenderse, en ausencia de una previsión legal expresa, a procesos de negociación contractual, de dictación de actos administrativos de modificación de contratos de concesión o de cumplimiento de sentencias arbitrales, materias que se rigen por normas especiales y procedimientos específicos”.

II. Fundamento jurídico

El artículo 19 de la Ley de Concesiones de Obras Públicas -cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado se fijó por el decreto Nº 900, de 1996, del MOP-, dispone, en lo que interesa, que “El Ministerio de Obras Públicas podrá modificar las características de las obras y servicios contratados a objeto de incrementar los niveles de servicio y estándares técnicos establecidos en las bases de licitación, o por otras razones de interés público debidamente fundadas”.

Agrega que, “Como consecuencia de ello, deberá compensar económicamente al concesionario cuando corresponda, por los costos adicionales en que éste incurriere por tal concepto”, y que “Las modificaciones que se incorporen a la concesión en virtud de lo dispuesto en este artículo se harán por decreto supremo fundado del Ministerio de Obras Públicas, el que deberá llevar, además, la firma del Ministro de Hacienda”.

A su turno, el artículo 20 del mismo ordenamiento prescribe que “El Ministerio de Obras Públicas y el concesionario podrán acordar la modificación de las características de las obras y servicios contratados, a objeto de incrementar los niveles de servicio y estándares técnicos establecidos en las bases de licitación, mediante la suscripción del correspondiente convenio complementario al contrato de concesión”.

Además, establece que “La aprobación del respectivo convenio complementario se hará mediante decreto supremo fundado del Ministerio de Obras Públicas, que deberá llevar, además, la firma del Ministro de Hacienda, previo informe de la respectiva Dirección sobre el impacto de la modificación en los niveles de servicio originalmente comprometidos, en la valoración de las inversiones a realizar, y en el respeto de la proporcionalidad de las prestaciones económicas mutuas y de las estructuras y niveles tarifarios previstos en el contrato de concesión”.

Por otra parte, es menester consignar que la ley Nº 18.575 previene, en su artículo 70, que cada órgano de la Administración del Estado establecerá las modalidades formales y específicas de participación que tendrán las personas y organizaciones en el ámbito de su competencia.

Asimismo, su artículo 73 dispone que las entidades administrativas, de oficio o a petición de parte, deberán indicar aquellas materias de interés ciudadano en que se requiera conocer la opinión de las personas, y que dicha consulta deberá ser realizada de manera informada, pluralista y representativa, añadiendo, en su inciso tercero, que las opiniones recogidas serán evaluadas y ponderadas por el órgano respectivo.

Pues bien, en relación con lo anterior, el MOP dictó su resolución exenta N° 139, de 2023, que establece la “Nueva Norma General de Participación Ciudadana del Ministerio de Obras Públicas”, la que, según su artículo 1°, regula las modalidades formales y específicas en que las personas pueden participar e incidir en el desarrollo de todo el ciclo de gestión de provisión de obras y recursos hídricos del ministerio.

De este modo, el párrafo 5 de su Título II se refiere a las consultas ciudadanas como mecanismo de participación pública, estableciendo, en el artículo 23, que el ministerio podrá someter a consulta materias de interés ciudadano, ya sea por iniciativa propia o a petición de la ciudadanía, con el objetivo de mejorar las políticas públicas.

Luego, su artículo 24 dispone que cada mes de diciembre el ministerio debe abrir un proceso para recibir propuestas de temas que podrían ser objeto de consultas ciudadanas durante el año siguiente, y que la autoridad definirá cuáles materias serán consultadas e informará dicha decisión, tanto a las personas interesadas como a la ciudadanía en general, mediante el sitio web institucional.

Finalmente, el artículo 25 señala que las consultas impulsadas de oficio por el ministerio deberán definirse en un documento publicado durante el primer trimestre de cada año, y que ese documento debe explicar el proceso y metodología de consulta, además de incluir una “minuta de posición” con fundamentos técnicos y programáticos, antecedentes relevantes, resultados esperados y principales acciones asociadas a políticas, planes, programas o proyectos sometidos a consideración ciudadana.

III. Análisis y conclusión

De la normativa expuesta se advierte que el régimen aplicable a las modificaciones de concesiones de obras públicas contempla un procedimiento especial, regulado específicamente en los artículos 19 y 20 de la Ley de Concesiones de Obras Públicas, en el cual se establecen las respectivas causales, así como las formalidades necesarias para su aprobación.

Asimismo, es posible colegir que las normas sobre participación ciudadana contenidas en la ley N° 18.575 y en la citada resolución exenta N° 139, de 2023, del MOP, establecen un marco general, correspondiendo a esa cartera definir las materias de interés ciudadano que serán sometidas a consulta, así como la metodología a aplicar.

En ese contexto, esta Contraloría General coincide con lo manifestado por las reparticiones informantes, en orden a que el legislador previó un mecanismo específico de evaluación y aprobación de las referidas modificaciones de contrato, el que no considera la realización de consultas ciudadanas obligatorias.

Lo anterior, no obsta a que la interesada pueda formular ante la autoridad las consideraciones que estime pertinentes respecto de las modificaciones en comento, en virtud del derecho de petición consagrado en el artículo 19, N° 14, de la Constitución Política de la República.

En mérito de lo expuesto, y considerando que lo obrado por el MOP en relación con la materia se ajusta al aludido marco regulatorio, no procede acoger la reclamación planteada.

Saluda atentamente a Ud.,


Por orden de la Contralora General de la República
CARLOS CIFUENTES VARGAS
Subcontralor General (S)