Dictamen N° 87

Texto del dictamen

N° 87                                           Fecha: 14-I-2021

Se ha dirigido a esta Contraloría General el Prosecretario Accidental de la Cámara de Diputados, a requerimiento del Diputado señor Gabriel Ascencio Mansilla, solicitando que se realice una investigación con el objeto de establecer una eventual falta de servicio, con ocasión del fallecimiento ocurrido en la vía pública en la ciudad de Castro, el 15 de julio de 2020, de la señora XX, cuyo cuerpo habría permanecido sin que se le practicara procedimiento alguno durante más de 11 horas.

En ese contexto, señala el parlamentario recurrente, lo descrito resulta inentendible e indignante, en circunstancias que se comunicó de la situación aludida a los servicios de emergencia a las 14:00 horas del día indicado, sin que ninguno asistiera a atender el procedimiento. Consigna como una de las irregularidades, el hecho que los servicios de salud se limitaron a tomar nota telefónica de que la señora XX se encontraba sin signos vitales, pero no certificaron las causas de su deceso.

Agrega en su requerimiento, que Carabineros de Chile de la ciudad de Castro, demoraron en asistir al lugar, siendo uno de los vecinos el que se acercó a una unidad policial para obtener la presencia de personal de esa institución, quienes excusaron su tardanza en la falta de dotación, razones por las cuales demanda de este Órgano de Control el inicio de una investigación por los hechos descritos, y la instrucción de un procedimiento disciplinario para establecer las eventuales responsabilidades en los servicios involucrados que indica, de acuerdo a los demás antecedentes que expone.

Requerido su informe, la Directora Regional del Servicio Médico Legal -SML-, de la Región de Los Lagos, expresa a través del oficio Ord. Nº 939, de 2020, en lo sustantivo, que esa institución forense no fue conminada a asistir y brindar asesoría experta por parte de la Fiscalía Local. Precisando, de acuerdo con lo establecido en la normativa que cita, que ese servicio realiza el levantamiento y pericia de autopsia de un cadáver, exclusivamente a requerimiento del Ministerio Público. Es decir, cuando se sospecha que el fallecimiento se ha producido a causa de un hecho punible de investigación criminal, o en el caso de un accidente de tránsito u otro de carácter violento que requiere la intervención de la Fiscalía correspondiente, no encontrándose la situación de la señora XX, en ninguna de esas hipótesis.

Añade la jefatura regional del SML, que existe, en su opinión, un interpretación histórica errada de la labor forense, que en oportunidades ubica a esa repartición pública como parte del sector salud, y en otras suele confundirse el área tanatológica con el levantamiento de cadáveres hospitalarios y domiciliarios por enfermedad, y es por ello que han participado en actividades para promover la debida coordinación con distintos organismos, como las Fiscalías, Servicio de Salud Chiloé, Carabineros de Chile y Policía de Investigaciones, además de ofrecer capacitaciones en lo que respecta a la entrega de certificados de defunción en caso de muertes naturales y cooperación en el uso de las cámaras refrigeradas de las que disponen en la zona.

Por su parte, el Director (S) del Servicio de Salud Chiloé, mediante oficio Ord. Nº 1.564, de 2020, expresa que de acuerdo a lo informado por el jefe del SAMU -Servicio de Atención Médico de Urgencias-, la primera noticia recibida sobre la situación planteada, corresponde a una llamada al número telefónico 131, registrada a las 18:55 horas del día 15 de julio de 2020, donde se informa de una persona que se encontraba hace dos horas sin respuesta a estímulos, sin pulso y sin ventilación, por “lo que se define como fallecida”, indicando que del Centro Regulador Puerto Montt, se comunican con el número 133, a fin de que se adopte el procedimiento de rigor.

Expresa el informe del referido Servicio de Salud, que existe una segunda llamada a las 19:30 horas, donde un familiar de la occisa indica que la policía no se ha constituido en el lugar, dándose la instrucción de no acercarse al cuerpo hasta la llegada de personal de Carabineros de Chile. Enseguida acota, que existe una tercera llamada de esta última institución, expresando que están a la espera de las instrucciones del Fiscal, refiriéndose a continuación, a una última llamada en la que se informa que personal policial está acompañando a los deudos a fin de obtener el certificado de defunción en el Hospital de Castro.

Prosigue el informe, señalando que el SAMU, dependiente del Servicio de Salud, es una institución cuya labor es gestionar las llamadas realizadas al número 131 en el nivel regional, y su responsabilidad abarca desde que se le informa que una situación de urgencia está en curso, hasta que el paciente es ingresado a un establecimiento que se hará cargo de su buen manejo. Por ello, al percatarse desde la primera llamada que la persona se encontraba fallecida y, por tanto, que el procedimiento a adoptar es de aquellos que se conocen como levantamiento de cadáver, la situación es ya de competencia de otros organismos públicos, pero no atribuibles a esa Entidad. 

Por su parte, el Jefe de la X Zona Los Lagos de Carabineros de Chile, evacuando su informe a través del oficio Nº 94, señala que el 15 de julio de ese año, a las 18:16 horas, ingresa a la Central de Comunicaciones -CENCO- Chiloé, un llamado indicando la existencia de una persona fallecida en calle Caguach Nº 802, de la comuna de Castro, derivando a las 18:19 horas a personal policial en el furgón Z-6253, para que concurra al lugar, vehículo que no pudo concurrir pues estaba realizando un operativo con detenidos por ley de drogas. En igual situación se encontraba otro móvil de la institución, que realizaba un procedimiento en la comuna de Chonchi.

La autoridad policial expresa, que finalmente el personal se constituye en el domicilio indicado a las 20:23 horas, informando que se trataba de una mujer adulta fallecida, precisando que no se encontraba en la vía pública, sino que en la parte posterior de la vivienda de su hijo, sentada en una banca, sin tener lesiones atribuibles a la acción de terceros. De los hechos se da cuenta al Fiscal de turno, señor Luis Barría, quien ordena ante los antecedentes aportados, entre ellos el relato del hijo -que indica que su madre padecía problemas de alcoholismo y afecciones pulmonares-, que no se trataría de un delito de acción pública, por ende, no sería de competencia del Ministerio Público, al no existir figura penal que investigar.

Se refiere luego la jefatura de Carabineros de Chile, a las restantes acciones desplegadas por los funcionarios, con el objeto de que los familiares pudieran obtener el certificado de defunción, dándose por finalizado el procedimiento por muerte por causas naturales en el domicilio de calle Caguach Nº 802, a las 02:40 horas, del día 16 de julio pasado.

En ese orden de consideraciones, señala en su respuesta que, si bien existió una tardanza en la adopción del procedimiento, ello se debió principalmente a las demandas operativas en el día de los hechos, de acuerdo a las instrucciones que existen para el caso en comento. No obstante, se indica que, a raíz de lo ocurrido se efectuó una reunión con las autoridades y jefaturas que señala, acordándose que el Servicio de Salud Chiloé debe dar cumplimiento a los protocolos establecidos, con el fin de evitar situaciones como la reseñada, concluyendo que la 2da. Comisaría de Carabineros Castro, mantiene una dotación acorde con la demanda policial de la comuna, y que el 15 de julio contaba con dos furgones policiales, cubriendo los cuadrantes 1 y 2, respectivamente, además de una pareja de infantería, disponiendo con un total de 6 funcionarios desplegados.

Por su parte, el alcalde de la Municipalidad de Castro, por oficio Nº 494, de 2020, señala en relación con los hechos que se examinan, que el procedimiento para tales circunstancias se encuentra fuera de la esfera de atribuciones de la entidad edilicia, recayendo la obligación respectiva, en las policías, Fiscalía Local y Servicio Médico Legal.

Finalmente, requerido su informe, el Secretario Regional Ministerial -SEREMI- de Salud (S), de la Región de Los Lagos, consigna a través del oficio CP Nº 11.861, de 2020, en lo sustantivo, que el decreto ley Nº 2.763, de 1979, que reorganizó el Ministerio de Salud, y creó los Servicios de Salud y otras entidades que señala, introdujo reformas importantes al sistema de salud, incorporando el concepto de Autoridad Sanitaria, otorgándole a las SEREMI de Salud ciertas funciones que hasta entonces correspondían a los Servicios de Salud, entre otras, la de fiscalizar las disposiciones del Código Sanitario y normas complementarias, y sancionar su infracción cuando proceda, en materias tales como higiene y seguridad del ambiente.

Bajo tales premisas, expresa la autoridad sanitaria, no se advierte una falta de servicio por parte de esa repartición, ya que en caso de encontrarse una persona fallecida o hallazgo de cadáver en la vía pública, debe acudirse a lo que establece el Código Penal y el Código de Procedimiento Penal, que dispone la intervención en el proceso de levantamiento de este de personal policial, sin perjuicio de la participación del Ministerio Público, cuando se sospeche que la muerte de una persona fuere el resultado de un hecho punible.

Es importante señalar en este punto, que el SEREMI de Salud adjunta un documento que indica, que a la señora XX se le realizó un examen mediante torulado nasofaríngeo, el 15 de julio de 2020 -día de su fallecimiento-, cuyo resultado, de la misma data, dio negativo para COVID-19.

Asimismo, se acompaña información del Servicio de Registro Civil e Identificación, que en lo referido a las causas de defunción indica “como Causa DEF. A: XXX; y como Causa DEF. B: YYY”.

Sobre el particular, y de los antecedentes aportados, consta que el Servicio Médico Legal no intervino en la situación que interesa, toda vez que la normativa que regula a esa entidad, restringe su participación a aquellas situaciones en que el Ministerio Público solicita su intervención, no siendo este el caso.

En efecto, la ley Nº 20.065, sobre Modernización, Regulación Orgánica y Planta del Personal del Servicio Médico Legal, dispone en el artículo 2º, inciso primero, que el objeto de esa entidad, “será asesorar técnica y científicamente a los órganos jurisdiccionales y de investigación, en todo el territorio nacional, en lo relativo a la medicina legal, ciencias forenses y demás materias propias de su ámbito”.

A su turno, el artículo 3º, del referido texto legal, detallando las funciones del Servicio en comento, señala en su letra a), que le corresponderá, especialmente, “Realizar peritajes médico-legales, en materias clínicas, tanatológicas, psiquiátricas y de laboratorio, evacuando los informes periciales del caso”.

Luego, cabe consignar que el artículo 99 del Código Procesal Penal, establece que en “los delitos en que fuere necesaria la realización de exámenes médicos para la determinación del hecho punible, el fiscal podrá ordenar que éstos sean llevados a efecto por el Servicio Médico Legal o por cualquier otro servicio médico”. 

De lo reseñado, es dable inferir, que la intervención del SML, en la materia, está acotada a la realización de peritajes en el área de conocimientos de su competencia, a requerimiento del Ministerio Público, con el objeto de establecer un hecho constitutivo de delito, y la participación punible de terceras personas en los mismos, razón por la cual, de no existir dicha petición, la entidad no se encuentra obligada a asistir en casos como el que se examina.

Por su parte, el Servicio de Salud Chiloé ha indicado, que personal de su dependencia -SAMU-, no asistió al lugar de los hechos, toda vez que la información recibida vía telefónica, señalaba que la persona ya se encontraba fallecida, por lo que se comunica al número 133, para que se adopte el procedimiento correspondiente.

Al respecto, se debe advertir, que la decisión de no enviar personal calificado al lugar de los hechos, según informa la jefatura del Servicio de Salud, se tomó en consideración a lo que una persona, que no se identifica, indicó observar, en orden a que se encontraba frente a una persona fallecida.

En ese contexto, cabe indicar, que la resolución exenta N° 338, de 2005, del Ministerio de Salud, que Fija el Texto de la Norma General Técnica N° 17, sobre Sistema de Atención Médica de Urgencia (SAMU), dispone en el párrafo segundo de su numeral I, “Antecedentes Generales”, que “Esta modalidad de atención fuera del hospital, es la atención prehospitalaria, denominada Urgencia 131 (Samu), donde la variable tiempo, en el sentido de la oportunidad, es criìtico”, añadiendo el párrafo cuarto, que “Cada Servicio de Salud determinará la estructura que para su funcionamiento tendrá este sistema de atención”.

Agrega el numeral II, Definiciones, que se entiende por “Urgencia: Problema de salud en el cual existe, por parte de la población, la percepción de que la atención a su problema no puede ser pospuesta”, y por “Emergencia: Problema de salud cuya atención no es postergable, de acuerdo con la definición que de eìsta hace el equipo médico sobre la base de la aplicación de criterios cliìnicos”.

En cuanto a las áreas existentes en los SAMU, se distingue un “Área de Regulación” y un “Área de Intervención”. La primera, corresponde a “un conjunto relacionado de acciones destinadas a analizar la demanda de atención expresada en la llamada al centro regulador, y tomar la decisión de asignar los recursos más adecuados para la intervención requerida para ese caso. El ejercicio de la función de regulación incluye la determinación de la salida o no del móvil, el tipo de móvil en caso de enviarlo, el desarrollo y apoyo a la intervención del personal en terreno y la coordinación del conjunto de interventores hasta que el paciente es admitido en el servicio asistencial maìs adecuado, en caso de que ello sea necesario”.

Por su parte, la segunda, se refiere al “conjunto de acciones de salud realizadas, a demanda del Centro Regulador, por los equipos que tripulan las ambulancias”.

En relación con el Proceso Operativo, establecido en el numeral V de la resolución en comento, se señala que recibida una llamada a través del número 131, se deriva al Centro Regulador, y esta es atendida por telefonistas y/o radioperadores, profesionales médicos y un móvil (equipo humano capacitado), quienes proceden de la forma que esa normativa indica.

En ese contexto, y resultando insuficiente la información aportada que permita establecer fehacientemente que el procedimiento adoptado se ajustó a la normativa aludida, o por el contrario, que existieron falencias en su ejecución, corresponde investigar tales circunstancias, para lo cual deberá instruirse un proceso disciplinario, según se establecerá en la conclusión del presente oficio.

A su turno, Carabineros de Chile, expresa que dentro del marco de sus atribuciones se constituyeron en el domicilio indicado, pero con tardanza, lo cual se explica en la demanda de procedimientos que particularmente el día 15 de julio pasado tuvieron lugar, y que significó no disponer de personal para atender en forma oportuna la contingencia mencionada, circunstancias que acorde con lo pormenorizado en el informe evacuado resultan válidas, concluyéndose que su actuar, de conformidad con los medios de que disponía en esa jornada, fue la debida.

Respecto del Municipio de Castro, es del caso indicar que la ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, no contempla entre sus atribuciones, tener que concurrir o asistir a situaciones como la examinada, careciendo por tanto de responsabilidad en los hechos denunciados.

En el caso de la Autoridad Sanitaria, esto es, la SEREMI de Salud respectiva-, el decreto con fuerza de ley Nº 1, de 2005, del Ministerio de Salud, que Fija el texto refundido, coordinado y sistematizado del decreto ley Nº 2.763, de 1979 y de las leyes Nº 18.933 y Nº 18.469, pormenoriza en el artículo 12, las funciones que debe cumplir, destacando, en lo que interesa, las de los numerales 4 y 7, esto es, “Velar por la debida ejecución de las acciones de salud pública por parte de las entidades que integran la Red Asistencial de cada Servicio de Salud y, en su caso, ejecutarlas directamente, o mediante la celebración de convenios con las personas o entidades que correspondan”, y “Cumplir las acciones de fiscalización y acreditación que señalen la ley y los reglamentos y aquellas que le sean encomendadas por otros organismos públicos del sector salud mediante convenio”.

En ese orden de ideas, cabe señalar que a las SEREMIS, en cuanto autoridad sanitaria, les corresponde la fiscalización de las normas contenidas en el Código Sanitario y demás leyes, reglamentos y normas complementarias, en materias tales como higiene y seguridad del ambiente, la legalidad del ejercicio de la profesión de medicina, el cumplimiento de los requisitos sanitarios de los hospitales y clínicas, con arreglo a los artículos 67 y siguientes, 112 y 121 del aludido código (aplica criterio contenido en dictamen Nº 19.325, de 2019).

A su turno, debe recordarse que el sumario sanitario, es un procedimiento administrativo que se encuentra regulado en los artículos 161 a 173 del Código Sanitario, cuya instrucción procede en casos de infracción a dicho cuerpo normativo, a sus reglamentos, y a los decretos o resoluciones que dicta la autoridad sanitaria.

El artículo 35 del Reglamento Orgánico del Ministerio de Salud, aprobado por el decreto N° 136, de 2004, del Ministerio de Salud, precisa que en su calidad de autoridad sanitaria, corresponderá a la SEREMI respectiva la fiscalización de las disposiciones contenidas en el Código Sanitario, sus leyes, reglamentos y normas complementarias, para lo cual contará con las atribuciones de vigilancia, inspección y demás que se contemplen al efecto, incluyendo la aplicación de las sanciones sanitarias que procedan, previa instrucción del procedimiento sumarial pertinente.

En conformidad con los aludidos artículos 161 y siguientes del Código Sanitario, los sumarios de que se trata pueden ser iniciados de oficio o por denuncia, teniendo la autoridad sanitaria atribuciones suficientes para investigar y tomar las declaraciones necesarias para el esclarecimiento de los hechos, entre otras medidas probatorias, y para, finalmente, una vez establecida la infracción, dictar sentencia (aplica dictamen Nº 9.566, de 2019).

Bajo tales predicamentos, a la referida autoridad sanitaria le habría correspondido intervenir, en la medida que el fallecimiento de la señora XX hubiera derivado en una situación de afectación a la salud pública, no siendo este el caso, toda vez que la occisa fue retirada y derivada a un establecimiento de salud, sin que ello, en atención al tiempo transcurrido, ocasionara un problema sanitario.

Por último, es útil expresar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 83 de la Constitución Política de la República y con el artículo 1° de la ley N° 19.640, Orgánica Constitucional del Ministerio Público, esa institución es un órgano autónomo, cuya función es dirigir en forma exclusiva la investigación de los hechos constitutivos de delitos y ejercer las demás tareas que en tal precepto constitucional se expresan, debiendo agregarse que su artículo 71 preceptúa que no se le aplicarán “las disposiciones legales que rigen la acción de la Contraloría General de la República, salvo en aquellas materias en que la presente ley requiere expresamente de la intervención del órgano contralor”.

En ese contexto, y tal como se señaló en el dictamen N° 33.847, de 2003, de esta Contraloría General, la labor de fiscalización que le compete ejercer a esta Entidad en relación con el indicado órgano persecutor se circunscribe a aquellas materias en las cuales la ley N° 19.640 requiere expresamente su intervención, esto es, exclusivamente, en lo que atañe a la toma de razón y registro de los actos administrativos antes señalados y en lo referente a la información aludida, no teniendo por tanto competencia para fiscalizar o pronunciarse, sobre el ejercicio de las atribuciones que la Carta Fundamental y el legislador le han entregado al Ministerio Público (aplica dictamen Nº 41.299, de 2014).

Así entonces, dado lo informado por los servicios antes señalados, la normativa examinada y conclusiones referidas, es del caso observar que en la situación revisada, el eventual incumplimiento de los procedimientos establecidos que pudiera importar una infracción a las obligaciones funcionarias, estaría dado por la actuación de los servidores del SAMU, dependiente del Servicio de Salud Chiloé, quienes tomaron la decisión de no concurrir hasta el lugar en que se encontraba la señora XX el día 15 de julio de 2020, solo en base a lo que un tercero que no se identifica, les informó por teléfono.

De esta manera, y por lo antes expuesto, el Servicio de Salud Chiloé deberá iniciar un proceso sumarial para determinar las eventuales responsabilidades administrativas de los funcionarios involucrados en los hechos descritos, debiendo remitir a la Unidad de Seguimiento de Fiscalía de este Órgano de Control, la resolución que le da inicio y que nombra al fiscal, en un plazo de 15 días hábiles a contar de la recepción de este oficio.


Saluda atentamente a Ud.,


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República