Dictamen N° 90

Texto del dictamen

N° 90                                           Fecha: 14-I-2021

		Se ha dirigido a esta Contraloría General el Prosecretario Accidental de la Cámara de Diputados, don Juan Pablo Galleguillos Jara, quien a petición del Diputado señor Patricio Rosas Barrientos, solicita investigar las eventuales responsabilidades administrativas por el retraso en la construcción de la obra denominada “Reposición Centro de Salud Familiar Externo, Valdivia”, a cargo del Servicio de Salud Valdivia, en adelante SSV.

Señala, en síntesis, que la obra ha tenido nueve meses de demora respecto del plazo inicial, debiendo el servicio incurrir en mayor gasto de arriendo de los locales para el funcionamiento de dicho centro de salud, con las consecuentes incomodidades, razones por las que requiere que se revisen los fundamentos de los aumentos de plazo otorgados al contratista.
Al respecto, consta que el SSV mediante la resolución N° 102, de 20 de febrero de 2018, adjudicó la licitación pública ID N° 1769-87-LR17, a la empresa Ingetal Ingeniería y Construcción S.A., la cual no hizo entrega del contrato firmado ni de la garantía de fiel cumplimiento en el plazo estipulado en las bases de licitación, por lo que la entidad dejó sin efecto la referida resolución N° 102, de 2018, readjudicando a la empresa Construcciones y Promociones Balzola S.A., a través de la resolución N° 173, de 23 de abril de 2018, bajo la modalidad de suma alzada, por un monto de $ 6.935.813.743, IVA incluido, con un plazo de ejecución de 420 días corridos, cuyas bases administrativas tipo, fueron aprobadas por la resolución N° 134, de 21 de octubre de 2014, modificadas por las resoluciones Nos 138 y 6, de 7 de octubre de 2015 y 5 de mayo de 2017, respectivamente, todas de la Subsecretaría de Redes Asistenciales del Ministerio de Salud.



Luego, es dable señalar que respecto de la vigilancia del contrato, el numeral 38 del pliego de condiciones, establece que la obra debe ser fiscalizada por la Unidad Técnica de la Obra, UTO, correspondiente a los profesionales designados por el servicio, cuya función es supervisarla técnica y administrativamente, en conformidad a las bases administrativas, técnicas y demás antecedentes del proceso de licitación y el contrato, a su vez, el punto 39 de las citadas bases, menciona que se designará a un inspector técnico de obras, ITO, quien tendrá que velar directamente por la correcta ejecución de la obra y en general por el cumplimiento del contrato. 



Aclarado lo anterior, se debe mencionar que el inicio contractual correspondió al día siguiente de la fecha del acta de entrega de terreno, de acuerdo a lo estipulado en el numeral 30 de las bases administrativas, el cual se realizó el 11 de junio de 2018, según consta en el folio N° 1, del libro de obras N° 1, de la misma data, siendo su fecha de término inicial el 6 de agosto de 2019, contando actualmente el contrato con 8 modificaciones formalizadas, tal como se muestra en la Tabla N° 1. 
TABLA N° 1
RESUMEN DE MODIFICACIONES DE CONTRATO

N° DE MODIFICACIÓNN° RESOLUCIÓN QUE AUTORIZAN° RESOLUCIÓN QUE APRUEBA CONTRATO MODIFICATO-RIOCONCEPTO DE MODIFICA-CIÓNPLAZO (DÍAS CORRIDOS)AUMENTO EFECTIVO 
($)FECHA DE TÉRMINO CON-TRACTUAL

14.675, 
de 07-08-195.669, 
de 27-09-19Aumento de plazo148031-12-19

28, 
de 08-01-20492, 
de 29-01-20Modificaciones de obra0164.909.11231-12-19

31.594, 
de 23-03-202.736, 
de 15-05-20Aumento de plazo126005-05-20

43.305, 
de 18-06-203.598, de 15-07-20Aumento de plazo65009-07-20

53.678, de 21-07-203.974, de 07-08-20Modificaciones de obra0315.356.73609-07-20

63.645, de 17-07-204.368, de 09-09-20Suspensión del contrato(1)009-11-20

74.425, de 16-09-20Suspensión del contrato(2)009-12-20

84.842, de 15-10-20(4)Suspensión del contrato(3)009-01-21

Fuente: Resoluciones aportadas por el Servicio de Salud Valdivia
(1) Suspensión desde el 30 de abril al 31 de agosto de 2020
(2) Suspensión desde el 1 al 30 de septiembre de 2020  
(3) Suspensión desde el 1 al 31 de octubre de 2020
(4) A la fecha del presente oficio no se había suscrito el contrato 
Como cuestión previa, cabe mencionar que en la presente fiscalización no se analizó la correspondencia del pago de gastos generales que pudieran devengarse a propósito de los diversos aumentos de plazo, por cuanto el dictamen N° 22.872, de 2018 instruyó que tales actos deben ser dictados con posterioridad a la finalización del plazo total de ejecución de la respectiva obra pública, oportunidad en que serán analizados por este Órgano de Control, una vez que sean sometidos al trámite de toma razón acorde a lo dispuesto en el artículo 13 de la resolución N° 7, de 2019, de la Contraloría General de la República. 



Sin perjuicio de lo anterior, es útil hacer presente, que en concordancia con las bases administrativas tipo que rigen la contratación, la indemnización por mayores gastos generales solo resultará procedente en aquellos casos de aumento de obra u obra extraordinaria que ocasione un aumento de plazo y afecte la ruta crítica.



Del estudio de los antecedentes de cada modificación, se informa lo siguiente respecto a cada una de ellas:



1. 	Contrato modificatorio N° 1



Al respecto, el contrato modificatorio N° 1 fue aprobado mediante la resolución exenta N° 5.669, de 27 de septiembre de 2019, y considera la aprobación de tres solicitudes de aumentos de plazo presentadas por el contratista, las que fueron validadas por el ITO, de acuerdo a los antecedentes que se muestran en la siguiente tabla:
TABLA N° 2
ANTECEDENTES DE CONTRATO MODIFICATORIO N° 1

 SOLICITUD CONTRATISTAINGRESO PLAZO SOLICITADO (DÍAS)INFORME ITOPLAZO AUTORIZADO (DÍAS)

Informe Técnico N° 1, de 18 de octubre de 2018Folio N° 22, de 18 de octubre de 2018, del libro de obras N° 124Informe Técnico Aumento de Plazo N° 1, de 6 de febrero de 20192

Informe Técnico N° 2, de 4 de diciembre de 2018Folio N° 46, de 6 de diciembre de 2018, del libro de obras N° 12727

Informe Técnico N° 3, de 23 de abril de 2019folio N° 31, de 23 de abril de 2019, del libro de obras N° 4154Informe Técnico Aumento de Plazo N° 2, de junio de 2019119

Informe Técnico N° 3, Rev. 1, de 20 de junio de 2019(*)Folio N° 7, de 20 de junio de 2019, del libro de obras N° 5129(*)

Fuente: Informes y copia de los libros de obras aportados por el Servicio de Salud Valdivia
(*) Reconsidera el plazo requerido de 154 a 129 días 
Del análisis de las solicitudes y aprobaciones del ITO, se puede señalar lo siguiente:



1.1	Aumento de plazo N° 1



El primer aumento requerido por la empresa Construcciones y Promociones Balzola S.A., mediante el Informe Técnico N° 1, fue por un total de 24 días corridos, motivado por el rechazo de la partida de desratización por parte de la Secretaría Regional Ministerial de Salud, atendido que la cantidad de cebaderas instaladas era insuficiente, por lo que, tardando en una nueva fiscalización, emitió el certificado en forma posterior a lo programado, documento necesario para la tramitación del permiso de demolición ante el municipio de Valdivia. Efectúa la petición basada en los numerales 28.4 y 31 de las bases administrativas.



Ante lo anterior, el ITO en su Informe Técnico Aumento de Plazo N° 1, establece que efectivamente existió una demora por parte de la autoridad sanitaria para la fiscalización, por lo que autoriza un aumento de 2 días corridos.



Al respecto, es dable mencionar que el aludido numeral 28.4 “Aumento de plazo solicitado por el contratista basado en la ocurrencia de fuerza mayor o caso fortuito, aceptado por el servicio” dispone que, ante el evento de caso fortuito o fuerza mayor en los términos del artículo 45 del Código Civil, que impida el desarrollo programado de la obra, debe ser calificado por la ITO y dará derecho a un aumento de plazo. A su vez, el referido punto 31, de las mismas bases, previene, en lo que interesa, que el programa oficial podrá ser modificado por: aumento y/o disminuciones de obra; en caso de requerirlo el servicio sin que exista una modificación de obras; y por caso fortuito, a solicitud del contratista.



Es del caso señalar que dentro de las obligaciones del contratista, se encuentra lo dispuesto en el párrafo final del numeral 42 de las aludidas bases, que establece que “Será requisito esencial para autorizar las obras, que el Contratista haya obtenido los permisos, autorizaciones, derechos si procediesen, ante los organismos correspondientes…”.  



Por su parte, cabe indicar que de acuerdo a lo estipulado en la jurisprudencia administrativa de esta Entidad de Control en los dictámenes Nos 4.257, de 2016, y 7.151, de 2020, el caso fortuito o fuerza mayor se configura cuando concurren copulativamente los siguientes elementos: a) la inimputabilidad del hecho, a saber, que provenga de una causa totalmente ajena a la voluntad del afectado; b) la imprevisibilidad del hecho, en otras palabras, que no se haya podido prever dentro de cálculos ordinarios o corrientes, y c) la irresistibilidad del hecho, vale decir, que no se haya podido evitar, ni aún en el evento de oponerle las defensas idóneas para lograr tal finalidad. 



En tal sentido, para el caso requerido no se advierten los elementos de juicio que permitan establecer la concurrencia de los requisitos que configuran el caso fortuito o fuerza mayor que alega la empresa, por cuanto era su responsabilidad la adecuada ejecución de la partida de desratización y conseguir los permisos pertinentes, hecho que además pudo ser previsible, razón por la cual no procedió el otorgamiento de aumento de plazo por esta causa. 



1.2 	Aumento de plazo N° 2



La segunda solicitud ingresada por el contratista, se realizó mediante el Informe Técnico N° 2, de 4 de diciembre de 2018, donde requiere la ampliación de 27 días, indicando que efectuó un estudio técnico que reveló las discrepancias entre los proyectos de arquitectura y estructura de la techumbre del edificio, ante lo cual el ITO entregó nuevos planos corregidos que modificaron el diseño original. En tal requerimiento, la empresa analizó los días de impacto que llevó la revisión de los nuevos antecedentes, basado en la cantidad de láminas y los profesionales involucrados en dicha revisión. El requerimiento lo fundamenta en el numeral 28.3 de las bases administrativas.



Por su parte, el ITO mediante el Informe Técnico Aumento de Plazo N° 1, propone autorizar la extensión del plazo en la cantidad de días solicitado.



Cabe mencionar que la UTO emitió su pronunciamiento favorable sobre los 29 días, derivados de la autorización de los 2 y 27 días por parte del ITO, según el informe de fecha 6 de agosto de 2019. 



Al respecto, es útil mencionar que el numeral 28.3 “Aumento o Disminución del plazo por modificación del programa de ejecución de obra ordenado por el Servicio”, establece que, si por aplicación de instrucciones del servicio que no originan aumentos, disminuciones u obras extraordinarias, se modifica el programa de obra, el contratista tendrá derecho a solicitar aumento o disminución del plazo correspondiente.



Asimismo, es preciso señalar que el numeral 3.2 de las aludidas bases, previene que, “Tratándose de un contrato a Suma Alzada, el Oferente deberá consultar en su propuesta todos los elementos o acciones necesarias para la correcta ejecución y terminación de cada partida, de existir omisiones se deben consultar en el periodo de consultas y aclaraciones de la licitación”.



A su vez, el numeral 3.10 de las mismas bases, previene que el contratista no tomará ventaja para su provecho de ningún error, ambigüedad u omisión de los planos, especificaciones y de otros antecedentes, y que ante dudas posterior a su ejecución, debe someterse a lo que dictamine la inspección.



En este contexto, es oportuno recordar, que el principio de razonabilidad obliga a que los órganos del Estado en sus procedimientos de contratación, entreguen a los interesados información coherente y no inductiva a error (aplica criterio contenido en el dictamen N° 16.263, de 2016, de este origen). 



No obstante de lo expuesto, si bien se advierte que el proyecto debió ser modificado, no consta que haya sido el servicio quien dio instrucciones de modificaciones del programa de trabajo, tal como lo estipula el aludido numeral 28.3 de las bases administrativas, además, el estudio técnico realizado por el contratista para exponer las discrepancias de los proyectos debió ser representado en la etapa de consultas y aclaraciones, y no en la etapa de ejecución, asimismo, el argumento de la revisión y estudios de los planos modificados, no se encuentra contemplado dentro de los fundamentos considerados para el otorgamiento de extensiones de plazo, observándose una ventaja por parte del contratista ante los errores del proyecto.



1.3 	Aumento de plazo N° 3



En relación con la tercera petición de extensión del plazo, el contratista a través del Informe Técnico N° 3, solicitó 154 días, no obstante el ITO mediante el folio N° 6, de 19 de junio de 2019, del libro de obras N° 5, solicitó la corrección de tal informe por cuanto el plazo solicitado no se ajustaba a la realidad, ingresando la empresa el Informe Técnico N° 3, Rev. 1, de 20 de junio de 2019, donde requiere 129 días. 



Los argumentos que fundan la petición, corresponden a diversas presentaciones por parte de la empresa asociadas a requerimientos de información, RDI, mediante el libro de obras, derivado de las deficiencias que presentaba el diseño original de la estructura de techumbre, además, por incongruencias de los planos de arquitectura de cubierta y hojalatería, plano de estructura de techumbre y planos de climatización, además de la interferencia entre el recorrido del ascensor con la techumbre, lo que generó una modificación del proyecto licitado y cambio en el programa de obra.



La petición la realiza en virtud del numeral 28.1 de las bases administrativas.



A raíz de lo anterior, el ITO, autoriza el aumento de plazo por un total de 119 días, indicando que fue necesario actualizar el proyecto original de la estructura de techumbre, lo que se refleja en la Nota de Cambio, NC N° 16, aprobada por esa ITO en el folio N° 18, de 10 de julio de 2019, del libro de obras N° 5, la cual posteriormente es incorporada en el contrato modificatorio N° 2. 



La citada NC, se refiere a la modificación completa de la estructura de cubierta con el objeto de dar cabida a las unidades manejadoras de aire, UMA, proyectadas en el entretecho y además la mejora del nicho del recorrido de los ascensores y las pendientes del plano de cubierta. 



Respecto del plazo, el ITO autoriza 119 días, justificando 70 días para la ejecución de la partida de estructura de techumbre, 15 días para la cotización y 34 para la compra de materiales y armado de la estructura, no obstante es dable observar que los plazos analizados por el ITO, se basan en los consignados por la empresa en su primer informe, donde solicitó 154 días. 



Luego, la UTO emite su aprobación a los 119 días mediante su informe de fecha 21 de junio de 2019.



Sobre la materia, el numeral 28.1 de las bases administrativas, se refiere al aumento de plazo por aumento de obras u obras extraordinarias que afecta la ruta crítica aprobada por la inspección técnica.  



De los argumentos presentados, se advierte que efectivamente existió una modificación de las condiciones originalmente contratadas derivada de un cambio del proyecto, avalada por el SSV, lo que se originó de la deficiencia de los diseños que fueron contratados y aprobados en su oportunidad por el mismo servicio, debiendo ser subsanadas tales deficiencias durante la ejecución de la obra, no obstante, es dable cuestionar el análisis planteado por el ITO a los 119 días que autoriza, por cuanto ello se fundó en el informe que previamente objetó mediante el libro de obras, sin considerar los plazos parciales determinados en el Informe Técnico N° 3, Rev. 1, el cual contempla para la ejecución de la partida, 70 días, 10 para la cotización y 15 para la compra de materiales, los que suman 95 días, por lo que 24 días se encuentran sin justificación. 



En virtud de lo expuesto en los numerales 1.1, 1.2 y 1.3, es preciso observar que no resultó procedente el aumento de plazo por un total de 53 días otorgado por el SSV en el contrato modificatorio N° 1, aprobado por la resolución exenta N° 5.669, de 27 de septiembre de 2019.



En tal sentido, cabe indicar que conforme con lo preceptuado en los artículos 11 y 41 de la ley N° 19.880, de Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, y del criterio adoptado por este Ente de Control en su jurisprudencia administrativa contenida, entre otros, en los dictámenes Nos 51.810, de 2013, 75.111, de 2015 y 17.586, de 2018, el principio de juridicidad exige que los actos administrativos tengan una motivación y un fundamento racional, expresados en los mismos, que sustenten la conclusión respectiva, situación que no ocurrió en la especie por cuanto los antecedentes que fundamentan el acto administrativo que autoriza el aumento de plazo, no se ajustan en su totalidad a las condiciones previstas en las bases administrativas y el contrato. 



Por lo precedentemente planteado, el SSV deberá arbitrar las acciones que según el ordenamiento procedan, a fin de corregir la irregularidad de otorgar 53 días de aumento de plazo que no correspondían, lo que tendrá que acreditar documentalmente en un plazo máximo de 30 días hábiles contado desde la recepción del presente oficio, en el Sistema de Seguimiento y Apoyo CGR, para revisión por parte de la Unidad de Seguimiento de esta Contraloría Regional, ello sin perjuicio de las medidas que podrá arbitrar esta Entidad de Control en virtud del análisis de los antecedentes que se presenten.



2. 	Contrato modificatorio N° 2 



Al respecto, el contrato modificatorio N° 2, fue suscrito el 27 de enero de 2020, siendo aprobado mediante la resolución exenta N° 492, de 29 de enero de 2020, modificación que se refiere a la presentación de 20 Notas de Cambio, que contemplan aumento de obras por el valor de $243.085.435, IVA incluido; disminución de obras por un total de $474.799.896, IVA incluido; y obras extraordinarias por $396.623.573, IVA incluido, quedando un aumento efectivo de $164.909.112, IVA incluido. 



Cabe mencionar que dicha modificación no contempló variaciones en el plazo del contrato, siendo necesario aclarar que, si bien en la presente modificación se incluye la NC N° 16 que da lugar a un aumento de plazo, éste fue considerado en el contrato modificatorio N° 1, aprobado con la resolución exenta N° 5.669, de 27 de septiembre de 2019,  donde se consideró 119 días, tal como se estableciera en el numeral 1.3 del presente oficio.



Respecto de la tramitación de tal modificación, es necesario mencionar que el numeral 25 “Nota de cambio”, de las bases administrativas, dispone que deben ser elaboradas por el contratista, foliadas y enumeradas en forma correlativa, siendo el único instrumento válido para presentar por parte de aquel las modificaciones al contrato. 



Dicho numeral agrega, en lo que importa, que el contratista deberá entregar las notas de cambio a través del libro de obras, adjuntando la documentación de respaldo que acredite la solicitud y justifique los cálculos y valores presentados, indicando que no podrá entregarlas sin una solicitud previa del ITO, salvo que estime pertinente requerirla para la buena y correcta ejecución de la obra. 



Ahora bien, de los antecedentes tenidos a la vista consta que las citadas notas de cambio fueron ingresadas por la empresa mediante el libro de obras en diversas oportunidades, a saber, de la N° 1 a la 6, en el folio N° 7, de 18 de enero de 2019, del libro de obras N° 3; de la N° 7 a la 10, a través del folio N° 12, de 30 de enero de 2019, del mismo libro, y las correspondientes a la N° 11 a la 21, por medio del folio N° 33, de 26 de abril de 2019, del libro de obras N° 4; las que fueron visadas por el ITO, a excepción de las NC N° 15 y 21, en el folio N° 18, de 10 de julio de 2019, del libro de obras N° 5, y a través del Informe Técnico Notas de Cambio modificatorio N° 1 Rev. 2, de 5 de agosto de 2019, según el procedimiento establecido en las bases administrativas, contando además con la aprobación de la UTO según su informe de fecha 10 de julio de 2019, así como con la autorización de la Subsecretaría de Redes Asistenciales del Ministerio de Salud, mediante el ordinario C4/N°4.419, de 15 de octubre de 2019.



De tal forma, se advierte que se dio cumplimiento al procedimiento dispuesto en las bases administrativas. 



3. 	Contrato modificatorio N° 3 



Al respecto, el contrato modificatorio se suscribió el día 6 de mayo de 2020, aprobado por la resolución exenta N° 2.736, de 15 de mayo de la misma anualidad, en el cual se contempló el aumento de plazo de 126 días corridos, dejando como nueva fecha de término el 5 de mayo de 2020.



Lo anterior, se origina de las solicitudes de aumento de plazo por parte de la empresa Construcciones y Promociones Balzola S.A., mediante los informes técnicos de impacto de aumento de plazo Nos 4 y 5, de acuerdo al siguiente detalle: 




TABLA N° 3
ANTECEDENTES DE CONTRATO MODIFICATORIO N° 3

 SOLICITUD CONTRATISTAINGRESO PLAZO SOLICITADO (DÍAS)INFORME ITOPLAZO AUTORIZADO (DÍAS)

Informe Técnico N° 4, de 25 de octubre de 2019Folio N° 15, de 25 de octubre de 2019, del libro de obras N° 6126Informe Técnico Aumento de Plazo, N° 3, de diciembre de 2019100

Informe Técnico N° 5, de 22 de noviembre de 2019Folio N° 23, de 22 de noviembre de 2019, del libro de obras N° 62626

Fuente: Informes y copia de los libros de obras aportados por el Servicio de Salud Valdivia
3.1 	Aumento de plazo N° 1



En el primer informe, se requiere un total de 126 días corridos, derivado de las NC Nos 26 y 27, donde la primera se refiere a la modificación de la estructuración de los perfiles de metalcom que sostienen el cielo de volcanita, por cuanto, según expone, los elementos proyectados no eran suficientes. Además, la nota de cambio incorpora las obras que derivan de la solicitud del ITO de bajar la altura de los cielos, lo que interfiere con los dinteles de las ventanas y que se solucionó con un chaflán lateral que genera un ángulo de 45°, trabajos que según señala, generan un impacto de 69 días.



Por su parte, la NC N° 27, se refiere a la modificación de la estructura de techumbre por la corrección de los planos respectivos, incluyendo en esta ocasión las pinturas intumescentes que no se contemplaron en la mencionada NC N° 16 (considerada en el contrato modificatorio N° 2). Se incorporan además los adicionales de cubierta y hojalaterías generados de los verticales de los tijerales y modificaciones de la plataforma técnica correspondiente a la losa colaborante, donde se emplazan las bombas de calor, adicionando perfiles para arriostrar la estructura, hormigón armado, perfil de borde y pasamanos.



La empresa concluye para ambas notas de cambio, la necesidad de un aumento de plazo de 126 días, requerimiento que se basa en el numeral 28.1 de las bases administrativas. 



Al respecto, el ITO en su Informe Técnico Aumento de Plazo N° 3, del mes de diciembre de 2019, justifica la NC N° 26, en virtud de la información de la carta Gantt presentada por la referida empresa, sin concluir el impacto en días de dicha nota de cambio.



Para la NC N° 27, indica que los 72 días de la provisión y ejecución de la losa colaborante contemplados por la empresa, no se ajusta a un tiempo real, estimando que se requieren 46 días, (rebajando 26 días de los 72 solicitados para tal partida), concluyendo que para la ejecución de las partidas por la NC N° 26, es de un total de 100 días de aumento de plazo.



Sobre lo expuesto, es dable señalar que de las partidas que se incluyen en las NC Nos 26 y 27, se presentan elementos adicionales no considerados en el proyecto original, por lo que correspondería a una modificación de proyecto, no obstante no se advierte el análisis fundado de parte del ITO para justificar el plazo para cada una de ellas ni los antecedentes que lo sustenten.



Por otra parte, en la misma NC N° 27, se observan partidas referidas al cambio de la estructura de techumbre, justificándose en dicha nota que “Para la correcta ubicación y cabida de las UMAs, se tienen que modificar los tijerales de los entretechos mecánicos, los cuales fueron reubicados de manera que este emplazamiento sea el más favorable para la colocación y funcionamiento de los equipos”.  



En este sentido, cabe recordar que la NC    N° 16, por el monto de $8.865.647, IVA incluido, sirvió de fundamento para el aumento de plazo de 119 días otorgado en el contrato modificatorio N° 1, cuyo argumento fue que la estructura de techumbre discrepaba de las pendientes indicadas en el plano de cubierta, modificándola completa con el objeto de dar cabida a los equipos de clima proyectados en el entretecho (UMAs), además de corregir el nicho para el recorrido de los ascensores, mismo argumento de la NC N° 27.



De acuerdo a lo planteado, es dable observar la falta de un análisis por parte del SSV suficiente de los plazos que involucra cada NC. Además, se otorga un plazo por partidas de la NC N° 27, que debieron ser incorporadas oportunamente en la NC N° 16, lo que demuestra la deficiencia en la rigurosidad al momento de efectuar el estudio de los planos con el objeto de determinar las obras necesarias, evitando nuevas modificaciones y extensiones de plazo.



3.2 	Aumento de plazo N° 2



En el Informe Técnico N° 5, la empresa solicitó 26 días de aumento de plazo en base al retraso en la obra provocado por las movilizaciones de la crisis social que afectó al país en el mes de octubre del año 2019, lo que se reflejó en el cese de funciones de trabajadores por término anticipado de la jornada, inasistencias de trabajadores, suspensiones de despachos de materiales, demora en la fabricación, importación y transporte de materiales. Tal petición se realiza en virtud del numeral 28.4, de las bases administrativas.



Producto de lo anterior, el ITO en el Informe Técnico Aumento de Plazo N° 3, del mes de diciembre de 2019, justifica los 26 días solicitados por el contratista referidos a la crisis social.



Cabe agregar que la UTO concede la aprobación de los 126 días autorizados por el ITO en el informe del mes de diciembre de 2019, donde considera los 100 días autorizados por las NC Nos 26 y 27, y los 26 por la crisis social.



Al respecto, el numeral 28.4 de las citadas bases, se refiere al aumento de plazo solicitado por el contratista basado en la ocurrencia de fuerza mayor o caso fortuito, aceptado por el servicio. En tal sentido, es preciso señalar que de la lectura del libro de obras N° 6, es posible cotejar que la empresa contratista informó sobre diversas situaciones derivadas de la crisis social, entre las que se encuentran ausencias de trabajadores, paralizaciones y atrasos en el abastecimiento de materiales, situaciones que importarían a situaciones inimputables, imprevisibles e irresistibles, de acuerdo a lo establecido en los citados dictámenes Nos 4.257, de 2016, y 7.151, de 2020, de esta Entidad de Control, por lo que procedería sean consideradas como fuerza mayor y justificaría el otorgamiento de aumento de plazo, en la medida que hayan incidido en el atraso producido, sin embargo, del análisis efectuado por el SSV no consta la incidencia de tales hechos en el atraso informado.



En razón de lo apuntado en los numerales 3.1 y 3.2, el SSV tendrá que adjuntar un informe con el análisis razonado junto a los antecedentes que lo acrediten, del plazo que corresponde otorgar por las NC Nos 26 y 27, añadiendo también la incidencia del atraso por la crisis social, informe que deberá ser incorporado en el Sistema de Seguimiento y Apoyo CGR en el plazo máximo de 30 días hábiles a contar de la recepción del presente oficio, para la revisión por parte de la Unidad de Seguimiento de esta Entidad de Control. 



Lo anterior, por cuanto según se infiere de los citados artículos 11 y 41, de la ley N° 19.880, y del criterio contenido en los mencionados dictámenes Nos 51.810, de 2013, 75.111, de 2015 y 17.586, de 2018, todos de este Ente de Control, el principio de juridicidad exige que los actos administrativos tengan una motivación y un fundamento racional, expresados en los mismos, que sustenten la conclusión respectiva, lo que no consta del análisis de la resolución de la especie.



4. 	Contrato modificatorio N° 4



Sobre la materia, cabe señalar que el contrato modificatorio fue suscrito el día 9 de julio de 2020, aprobado por la resolución exenta N° 3.598, de 15 de julio de 2020. El requerimiento por parte de la empresa constructora se realizó el 28 de abril de 2020, a través del Informe Técnico N° 6, en el cual solicita un aumento de 71 días, cuyo fundamento se basa en la afectación del normal desarrollo en obra generado por la pandemia del COVID-19, situación que alteró la asistencia de la mano de obra, así como la provisión de los materiales, tanto nacionales como de importación. Argumenta además situaciones pendientes de ser resueltas, como el rechazo de dos notas de cambio, falta de recepción del proyecto de pavimentación por parte del Servicio de Vivienda y Urbanización de Los Ríos, tramitación del contrato modificatorio por mayores obras por el monto de $315.356.735, y pago del canje de retenciones, gastos generales y pago de factoring. La solicitud la realiza en virtud del aludido numeral 28.4 de las bases administrativas.   



Sobre lo anterior, el ITO mediante el Informe Técnico Aumento de Plazo N° 4, de fecha 29 de abril de 2020, aprueba un total de 65 días, indicando en el punto 1, del numeral 9 “Conclusiones”, que “Es posible validar que existe impacto en el programa de obra Carta Gantt, producto de las razones de fuerza mayor planteadas por la Constructora según lo expuesto en el Informe Técnico N° 6, por los efectos causados por la Pandemia de COVID-19 por la que atraviesa el país”, indicando como fecha de término de la obra el 9 de julio de 2020, sin pago de gastos generales, plazo que es aprobado por la UTO en su informe de fecha 29 de abril de 2020.



Al respecto, es útil mencionar que, según lo dispuesto en el dictamen N° 10.086, de 2020, de este origen, la emergencia sanitaria que afecta al país a raíz del brote de COVID-19 constituye una situación de fuerza mayor o caso fortuito en tanto sea irresistible e impida el cumplimiento de las obligaciones contractuales, aspecto que, cabe puntualizar, ha de ser determinado por ese servicio sobre la base de los antecedentes concretos de los que disponga.



En este sentido, y de lo indicado en el aludido Informe Técnico N° 6 del contratista por el cual el ITO justifica el aumento de plazo, no es posible determinar que la referida solicitud se encuentre debidamente fundada, por cuanto hace una mención de hechos que han afectado al país y que señala, incidió en la obra, sin que se hubieran adjuntado antecedentes concretos que permitan validar la afectación alegada por el contratista, y que le impidió dar cumplimiento al contrato en los días requeridos y por los cuales el SSV otorgó el plazo.



Cabe agregar que no constan restricciones en la ciudad de Valdivia en el periodo informado, asociados a efectos de la pandemia. 



A mayor abundamiento, en el citado informe de la empresa, se mencionan diversas situaciones para justificar los días requeridos, entre las que se encuentran algunas que son de exclusiva responsabilidad del contratista, tales como los permisos de los servicios respectivos, por lo que no corresponde se concedan ampliaciones por tal motivo. Además expone la tramitación de modificaciones de obras, NC rechazadas y falta de pagos, situaciones que acorde a las bases administrativas no prevén aumentar el plazo de la contratación. 



De lo anterior, se advierte que el SSV concedió 65 días adicionales sin que sea posible validarlo, por cuanto la empresa no adjuntó documentos de respaldos concretos que justifiquen el impedimento para continuar con el contrato, además de no efectuar un análisis fundado de los demás argumentos señalados por la empresa contratista.



Por lo expuesto, y en consideración a que los motivos que fundan la autorización de aumento de plazo no son suficientes, conforme el principio de juridicidad establecido en los referidos artículos 11 y 41 de la ley N° 19.880, y el criterio establecido en los reseñados dictámenes Nos 51.810, de 2013, 75.111, de 2015 y 17.586, de 2018, de este origen, la entidad tendrá que informar en el Sistema de Seguimiento y Apoyo CGR en el plazo máximo de 30 días hábiles contado desde la recepción del presente oficio, el análisis detallado de los días que corresponde otorgar como aumento de plazo junto con los documentos concretos que permitan su validación, y en caso de no ser los autorizados, efectuar las correcciones y actos administrativos pertinentes, para revisión por parte de la Unidad de Seguimiento de esta Contraloría Regional, ello sin perjuicio de las eventuales medidas que podrá resolver esta Entidad Fiscalizadora en base a los antecedentes de su respuesta.



5. 	Contrato modificatorio N° 5



Al respecto, el contrato modificatorio N° 5, fue suscrito el 3 de agosto de 2020, aprobado por la resolución exenta N° 3.974, de 7 de agosto de 2020, modificación que se refiere a la presentación de 27 notas de cambio y que contemplan aumento de obras por el valor de $224.763.794, IVA incluido; disminución de obras por un total de $213.568.994, IVA incluido; y obras extraordinarias por $304.161.936, IVA incluido, resultando en un aumento efectivo del contrato de $315.356.736, IVA incluido. 



La presente modificación no tuvo variación del plazo, siendo necesario aclarar que el tiempo adicional contemplado para las NC Nos 26 y 27, incluidas en esta modificación, fue considerado en el contrato modificatorio N° 3, aprobado por la resolución exenta N° 2.736, de 2020, por un total de 100 días, de acuerdo a lo señalado en el numeral 3.1 del presente oficio.



Ahora bien, consta del libro de obras N° 6,  que las NC de la N° 23 a la 40, fueron ingresadas por la empresa mediante el folio N° 16, de 25 de octubre de 2019, aprobadas por la inspección en el folio N° 25, de 29 de noviembre de 2019; a su vez, las NC de la N° 41 a la 50, fueron entregadas a través del folio N° 48, de 5 de marzo de 2020, visadas por el ITO, a excepción de la NC N° 48, en el folio N° 49, de 6 de marzo de 2020.



La UTO aprobó por medio del informe de fecha 13 de marzo de 2019, en tanto, la autorización de la Subsecretaría de Redes Asistenciales del Ministerio de Salud, se otorgó mediante el ordinario C4/N°1.960, de 26 de junio de 2020.



5.1	Sobre obras extraordinarias contempladas en el proyecto original



En otro orden de consideraciones, y del análisis de las NC Nos 26 y 27, se observó que en ellas no se efectuaron las disminuciones por las partidas contempladas originalmente, tales como los elementos de fijación de los cielos proyectados y la losa colaborante, definida en el plano CVAL-ARQ-24, último elemento que se incorporó como obra extraordinaria en la NC N° 27, lo que no da cumplimiento a los principios de eficiencia, eficacia y economicidad consagrados en los artículos 3° y 5° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.



Cabe recordar lo dispuesto en el numeral 3.10 de las bases administrativas, que establece que “El contratista no tomará ventaja para su provecho de ningún error, ambigüedad u omisión de los planos, especificaciones y de otros antecedentes, ante cualquier duda que surja, con posterioridad a la adjudicación de la propuesta o durante la ejecución de la obra. Siempre deberá someterse al dictamen de la Inspección Técnica de la Obra”. 



Por lo expuesto, el SSV tendrá que remitir el informe elaborado por el ITO y validado por la UTO, que aclare las situaciones antes expuestas, el que debe ser incorporado en el Sistema de Seguimiento y Apoyo CGR en el plazo máximo de 30 días hábiles a contar de la recepción del presente oficio, para revisión por parte de la Unidad de Seguimiento de esta Entidad de Control.



6. 	Modificación de contrato N° 6 



Sobre la materia, consta que la empresa contratista mediante los folios Nos 22 al 24, de 30 de abril de 2020, del libro de obras N° 7, informó que no continuarán trabajos en la obra debido a razones de fuerza mayor, generado de los riesgos para la salud de los trabajadores por la emergencia sanitaria derivada de la pandemia del COVID-19.



De lo anterior, el ITO a través de los folios Nos 25 y 26, de la misma fecha, del libro de obras N° 7, expuso que la suspensión unilateral debía ser comunicada oficialmente al director del servicio expresando las causales que determinaban la decisión para dicho incumplimiento contractual. Además, solicitó todos los antecedentes relativos al personal, tales como contratos vigentes, avisos de términos, finiquitos, así como aquellos antecedentes que afectaran la continuidad de su relación laboral. Agrega, que tomó conocimiento de tal suspensión pero no la justificaba ni autorizaba.



Por otra parte, la UTO, en su informe de fecha 30 de abril de 2020, tras visita a terreno en obra, validó que se encontraba sin trabajadores y que el administrador de la obra comunicó verbalmente la suspensión de la relación laboral con el personal, conforme la ley N° 21.227, que Faculta el Acceso a Prestaciones del Seguro de Desempleo de la Ley N° 19.728, en Circunstancias Excepcionales. 



Además, indicó que en esa data solo existe una anotación del aludido administrador en el libro de obras y que tal comisión no estaba de acuerdo con la paralización de la misma por los motivos allí señalados, ello debido a que no se registraba ningún contagio debidamente informado, existiendo un protocolo de control al ingresar, así como tampoco en la ciudad de Valdivia y en la región de Los Ríos se había decretado -para ese periodo- cuarentena total ni parcial, ni barreras sanitarias dispuestas por la autoridad que impidiera la libre circulación de suministros. Concluye, que no existían fundamentos conforme a lo establecido en las bases administrativas, en el contrato, ni en las normas legales que regulan la ejecución de este tipo de convenio, que permitieran justificar la paralización de la obra en forma unilateral por parte de la empresa, informando de aquello a la autoridad del SSV para la adopción de las medidas pertinentes. 



Por lo expuesto, el Director del SSV, mediante el oficio ORD. N° 692, de 4 de mayo de 2020, remitió respuesta sobre dicha suspensión a la empresa Construcciones y Promociones Balzola S.A., en los mismos términos argumentados en el informe de la UTO y del ITO, otorgándole un plazo máximo de 7 días corridos para la reanudación de las faenas, no obstante la empresa constructora responde sobre la situación y propone plan de acción para el reinicio de las obras desde el 15 de junio de 2020 ante lo cual el SSV accede según el oficio ORD. N° 932, de 4 de junio del mismo año. 



Luego, la suspensión del contrato la autoriza el SSV por mutuo acuerdo a contar del 30 de abril hasta el 31 de agosto de 2020, en virtud del numeral 56 de las bases administrativas, mediante la resolución exenta N° 3.645, de 17 de julio de 2020, cuyo fundamento se basa en un acuerdo de voluntades entre las partes, sustentándose además en la protección del interés superior de la institución, derivada de las eventuales consecuencias contractuales que tiene lo comunicado por la empresa contratista quien afirma tener una serie de complicaciones para continuar ejecutando la operación de las obras en condiciones de seguridad, ello derivado de la pandemia por el brote COVID-19.



El contrato modificatorio N° 6, fue suscrito entre el SSV y la empresa constructora el 3 de agosto de 2020, aprobado por la resolución exenta N° 4.368, de 9 de septiembre de la misma anualidad.



Al respecto, el numeral 56 de las bases administrativas establece, en lo que importa, que el servicio podrá poner término definitivo o suspender transitoriamente la ejecución de las obras en cualquier momento por causales ajenas a la responsabilidad del contratista, tales como, de emergencia nacional, instrucciones superiores, u otro motivo de fuerza mayor, dando aviso por escrito con la debida anticipación.



En tal sentido, es preciso manifestar que, si bien el requerimiento se funda en un acuerdo de voluntades, tal circunstancia no se encuentra definida en las bases administrativas para argumentar la suspensión temporal, siendo preciso señalar que aquello sería posible si estuviera contenido en los ordenamientos legales, reglamentarios y contractuales aplicables a la situación de que se trate, lo que no ocurre en la especie (aplica criterio contenido en el dictamen N° E6087, de 2020, de esta Entidad de Control).



 Además, según lo señalado en el referido dictamen N° 10.086, de 2020, de esta Entidad de Control, la emergencia sanitaria por el COVID-19 constituye una situación de fuerza mayor o caso fortuito en tanto sea irresistible e impida el cumplimiento de las obligaciones contractuales, lo que debe ser determinado por el servicio en base a antecedentes concretos de los que disponga, sin embargo en el presente caso, las razones corresponden a eventuales consecuencias contractuales y afirmaciones de parte de la empresa, no siendo posible determinar la información concreta que el SSV tuvo a la vista y que le haya permitido verificar el impedimento de las obligaciones contractuales por parte del contratista y más aún cuando la entidad en su oportunidad objetó la paralización unilateral efectuada por el contratista.



En virtud de lo expuesto, y en consideración a que los antecedentes que fundan la suspensión no son suficientes, conforme el principio de juridicidad establecido en los referidos artículos 11 y 41 de la ley              N° 19.880, y al criterio señalado en los aludidos dictámenes Nos 51.810, de 2013 y 75.111, de 2015 y 17.586, de 2018, de este origen, la entidad tendrá que incorporar en el Sistema de Seguimiento y Apoyo CGR en el plazo máximo de 30 días hábiles contado desde la recepción del presente oficio, los antecedentes concretos que permitan establecer la motivación que derivó en la suspensión otorgada, para revisión por parte de la Unidad de Seguimiento de esta Contraloría Regional, ello sin perjuicio de las medidas que podrá arbitrar esta Entidad de Control en virtud del análisis de los antecedentes que se presenten.



7.	Contratos modificatorios Nos 7 y 8



Consta que el SSV firmó el contrato modificatorio N° 7, el día 8 de septiembre de 2020, el que fue aprobado por la resolución exenta N° 4.425, de 16 de septiembre de ese mismo año, que suspende la ejecución del contrato por mutuo acuerdo por un mes a contar del 1 de septiembre de 2020, ello, basado en el ordinario N° 310, de 4 de septiembre de 2020, del ITO.



Se advierte que dentro de las consideraciones para suspender nuevamente el contrato, se encuentra la solicitud del contratista de declarar el término anticipado del mismo y con ello dar comienzo al procedimiento de revisión e informe de liquidación, a fin de determinar el estado del avance físico y financiero de la obra. 



Por otra parte, consta la resolución exenta N° 4.842, de 15 de octubre de 2020 que autoriza una nueva suspensión del contrato desde el 1 al 31 de octubre de 2020, requerida por el ITO a través del ordinario N° 378, de 7 de octubre del mismo año, argumentando que se encuentran realizando las revisiones para efectuar la liquidación del contrato. 



Las aprobaciones de la UTO que dan origen  a los contratos modificatorios Nos 7 y 8, constan en sus informes de fechas 8 de septiembre y 8 de octubre, ambas de 2020.



De lo anterior, es dable observar que la continuidad de las suspensiones del contrato que el SSV ha otorgado a la empresa Construcciones y Promociones Balzola S.A., se basan en el argumento del ITO de encontrarse en proceso de liquidación del contrato, no obstante tal justificación no se encuentra prevista en las citadas bases administrativas para la suspensión temporal del contrato, no cumpliendo con el principio de estricta sujeción a las bases consagrado en el inciso tercero del artículo 10 de la ley N° 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, que dispone, en lo que importa, que los procedimientos de licitación se realizarán con estricta sujeción, de los participantes y de la entidad licitante, a las bases administrativas y técnicas que la regulen.



En virtud de lo expuesto, el SSV deberá ajustar sus procedimientos a los antecedentes que rigen el contrato, realizando los actos administrativos necesarios para dar término del mismo en el más breve plazo y efectuar la liquidación respectiva, en virtud de los artículos 57 “Causales de incumplimiento”, o 58 “Término de común acuerdo”, de las bases administrativas, según corresponda y que ese servicio deberá ponderar, ello, al tenor de lo dispuesto en los citados artículos 3° y 5° de la ley N° 18.575, que señalan que la Administración deberá observar los principios de eficiencia y eficacia; y que las autoridades y funcionarios deberán velar por la eficiente e idónea administración de los medios públicos y por el debido cumplimiento de la función pública, respectivamente.



Asimismo, tendrá que arbitrar las acciones que según corresponda, con el fin de regularizar íntegramente la suspensión temporal otorgada, lo que tendrá que acreditar documentalmente en un plazo máximo de 30 días hábiles contado desde la recepción del presente oficio, en el Sistema de Seguimiento y Apoyo CGR, para revisión por parte de la Unidad de Seguimiento de esta Contraloría Regional, ello sin perjuicio de las medidas que podrá arbitrar esta Entidad de Control en virtud del análisis de los antecedentes que se presenten.



8. 	Sobre la emisión de los actos administrativos



Es necesario señalar que la firma de los contratos modificatorios Nos 1, 2, 3, 4, 5 y 6, fueron autorizados y suscritos luego de vencido el plazo legal de término contractual, tal como se muestra en la siguiente tabla:

TABLA N° 4
FECHAS DE CONTRATOS MODIFICATORIOS Y DE VENCIMIENTO LEGAL

N° DE MODIFICACIÓNN° RESOLUCIÓN QUE AUTORIZAFECHA FIRMA CONTRATO MODIFICATORIOFECHA DE TÉRMINO CONTRATO 

14.675, de 07-08-1912-09-1906-08-19

28, de 08-01-2027-01-2031-12-19

31.594, de 23-03-2006-05-2031-12-19

4 3.305, de 18-06-2009-07-2005-05-20

53.678, de 21-07-2003-08-2009-07-20

63.645, de 17-07-2003-08-2009-07-20

Fuente: Contratos modificatorios y resoluciones aportados por el Servicio de Salud Valdivia
En este sentido, cabe representar que la demora en la dictación de los actos de la especie implica una infracción al artículo 8° de la citada ley N° 18.575, que impone a los organismos públicos el deber de actuar por propia iniciativa en el cumplimiento de sus funciones, procurando la simplificación y rapidez de los trámites, y también a lo previsto en el artículo 7° de la reseñada ley N° 19.880, relativo al principio de celeridad, conforme al cual las autoridades y funcionarios deben actuar por propia iniciativa en el procedimiento de que se trate y en su prosecución, haciendo expeditas las actuaciones pertinentes. 



Asimismo, se incumplió con lo dispuesto en el párrafo final del numeral 26 de las bases administrativas, que señala que “Toda modificación al contrato, deberá ser efectuada a más tardar 20 (veinte) días antes del plazo de vencimiento del plazo de ejecución de la obra y dictándose la correspondiente Resolución”; además, no se condice con el aludido principio de estricta sujeción a las bases consagrado en el inciso tercero del artículo 10 de la ley N° 19.886.



Por lo expuesto, esa entidad tendrá que arbitrar las acciones que correspondan para evitar situaciones como la representada en próximos contratos.



9. 	Sobre responsabilidad de discrepancias del proyecto inicial



A raíz de los hechos advertidos durante la elaboración del presente oficio, se observó que los fundamentos que derivaron en las extensiones de plazo y aumentos de obras y obras extraordinarias de algunas partidas, asociadas a los contratos modificatorios Nos 1, 2, 3 y 5, se originaron por las deficiencias en el proyecto original, proyecto del cual estuvo a cargo el SSV.



En este sentido, esa entidad contrató el estudio denominado “Contratación de Servicios de Desarrollo de Arquitectura, Ingeniería y Especialidades Proyecto Reposición CESFAM Externo Valdivia”,  a la empresa Sociedad Arquitectura Arquiferreira Ltda., por el monto de $98.670.000, mediante la resolución exenta N° 5.362, de 24 de diciembre de 2015, en la cual fue nombrada como inspector técnico de estudio, ITE, doña Denisse Marzolo Arabach, Jefa del Subdepartamento de Recursos Físicos en esa oportunidad, y como asesores de inspección a doña Yessica Burgos Reyes, don Marco Tiznado Peñailillo y don Héctor Santibañez Handschuh, todos funcionarios del SSV. 



Posteriormente, se modificó la designación de la ITE a través de la resolución exenta N° 1.088, de 10 de marzo de 2016, nombrando a doña Nieves Rivera Mayorga, incorporando la resolución exenta N° 1.257, de 24 de marzo de 2016, que designó a don Jonhatan Rettig Ríos como ITE reemplazante, y se adicionan nuevos asesores por medio de la resolución exenta   N° 1.317, de 28 de marzo de 2016, designando a don Juan Rodríguez Coliñir, don Rolando Alacid Zúñiga y don Ángelo Caucaman Gómez.



Es dable agregar además, que la entidad adjudicó por el monto de $4.600.000, a don Marco Amaya Cerón, el servicio de asesoría a la inspección técnica de estudio, AITE, según la resolución exenta            N° 2.254, de 5 de mayo de 2016, con el objeto de fiscalizar el correcto cumplimento en el ámbito de los proyectos estructurales, sanitarios, de pavimento, mecánica de suelos y la coordinación de las especialidades respectivas, contrato que fue ampliado en dos oportunidades en cuanto al monto y plazo por el SSV, mediante las resoluciones exentas Nos 3.583 y 4.668, de 14 de julio de 2016 y 6 de septiembre de 2016, respectivamente.



Luego, el estudio fue recepcionado por los profesionales antes mencionados, a través del Acta de Recepción Conforme de fecha 5 de octubre de 2016, aprobada por la resolución exenta N° 501, de 9 de febrero de 2017.



En tal sentido, es dable observar que el SSV al recibir un proyecto con errores y descoordinaciones que derivaron en modificaciones al contrato de ejecución de obra que afectaron el normal desarrollo de la misma, contraviene los principios de eficiencia y eficacia previstos en el artículo 3° de la ley N° 18.575, teniendo que disponer las instrucciones necesarias en futuros proyectos con el objeto de evitar situaciones como las de la especie.
10. 	Falta de cobro de multas
Finalmente, fue posible advertir de la revisión de los libros de obras, que el ITO registró atrasos de partidas de acuerdo a la carta Gantt vigente en su oportunidad, entre las que se encuentran las señaladas en los folios Nos 43, del libro de obras N° 1, de 29 de agosto de 2018; 17 y 32, del libro de obras N° 2, de 16 de octubre y 12 de noviembre, ambas de 2018, respectivamente.



No obstante lo anterior, no se advierte de los 22 estados de pagos cursados, el cobro de multas por ningún concepto, situación ratificado por el ITO en su certificado de fecha 20 de abril de 2020, debiendo considerar lo consignado en el punto 36.2 “Multas por atraso respecto del Programa Oficial”, de las bases administrativas, que establece que “Se aplicará al contratista una multa por cada día de atraso, según lo dispuesto en el Programa Oficial de esta, las que se harán efectivas mensualmente y descontadas de los estados de pago, de las retenciones que obren en poder del Servicio o las garantías que se encuentren en poder de este o del Gobierno Regional en su caso.”



Por lo expuesto, el SSV deberá remitir las acciones que emprenderá mediante un informe fundado con los antecedentes que lo acrediten, el que tendrá que adjuntar en el Sistema de Seguimiento y Apoyo CGR, en el plazo máximo de 30 días hábiles, a contar de la recepción del presente oficio, para revisión por parte de la Unidad de Seguimiento de esta Entidad de Control. 	



Saluda atentamente a Ud., 




Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República





ANEXO N° 1



RESUMEN DE OBSERVACIONES POR NIVEL DE COMPLEJIDAD



Las observaciones que este Organismo de Control con ocasión de las fiscalizaciones que realiza se califican en diversas categorías, acorde a su grado de complejidad. En efecto, se entiende por Altamente, Complejas (AC) o Complejas (C) de acuerdo a su magnitud, reiteración, detrimento patrimonial, eventuales responsabilidades funcionarías comprometidas, entre otros aspectos, son consideradas de especial relevancia por esta Contraloría General en tanto, se clasifican como Medianamente Complejas (MC) o Levemente Complejas (LC), aquellas que tienen menor impacto en ésos criterios.

N°OBSERVACIÓNNIVEL DE COMPLEJIDAD

1Se constató que el SSV aprobó el contrato modificatorio N° 1, que autoriza 148 días de aumento de plazo, de los cuales 53 días no fueron procedentes, lo que no se ajusta con lo preceptuado en los artículos 11 y 41 de la ley N° 19.880, y al criterio adoptado por este Ente de Control en su jurisprudencia administrativa contenida, entre otros, en los dictámenes Nos 51.810, de 2013 y 75.111, de 2015 y 17.586, de 2018, referido al principio de juridicidad que exige que los actos administrativos tengan una motivación y un fundamento racional, expresados en los mismos, que sustenten la conclusión respectiva, situación que no ocurrió en la especie por cuanto los antecedentes que fundamentan el acto administrativo que autoriza el aumento de plazo, no se ajustan en su totalidad a las condiciones previstas en el contrato. 
Por lo precedentemente planteado, el SSV deberá arbitrar las acciones que según el ordenamiento procedan, a fin de corregir la irregularidad de otorgar 53 días de aumento de plazo que no correspondían, lo que tendrá que acreditar documentalmente en un plazo máximo de 30 días hábiles contado desde la recepción del presente oficio, en el Sistema de Seguimiento y Apoyo CGR, para revisión por parte de la Unidad de Seguimiento de esta Contraloría Regional, ello sin perjuicio de las medidas que podrá arbitrar esta Entidad de Control en virtud del análisis de los antecedentes que se presenten.Altamente Compleja

2En relación con el contrato modificatorio N° 3, se validó que el ITO no realiza un análisis claro y fundado para otorgar el aumento de plazo por las NC Nos 26 y 27, junto a los antecedentes que lo sustenten, advirtiéndose además la falta de rigurosidad al momento de efectuar el estudio de los planos modificados por cuanto la NC N° 16, que consideró obras similares a las contempladas en la NC N° 27.
Asimismo, no se señala la incidencia del atraso por la crisis social que permita validar los 26 días adicionales.
En razón de lo anterior, el SSV tendrá que adjuntar un informe con el análisis razonado junto a los antecedentes que lo acrediten, del plazo que corresponde otorgar por las NC Nos 26 y 27, añadiendo también la incidencia del atraso por la crisis social, informe que deberá ser incorporado en el Sistema de Seguimiento y Apoyo CGR en el plazo máximo de 30 días hábiles a contar de la recepción del presente oficio, para la revisión por parte de la Unidad de Seguimiento de esta Entidad de Control. Compleja





N°OBSERVACIÓNNIVEL DE COMPLEJIDAD

3Se validó que el SSV autorizó un aumento de plazo de 65 días mediante el contrato modificatorio N° 4, sin que sea posible validar dicho plazo por cuanto la empresa no adjuntó documentos de respaldos concretos que justifiquen el impedimento para continuar con el contrato, además de no efectuar un análisis fundado de los demás argumentos señalados por la empresa contratista.
Por lo expuesto, y en consideración a que los motivos que fundan la autorización de aumento de plazo no son suficientes, conforme el principio de juridicidad establecido en los referidos artículos 11 y 41 de la ley N° 19.880, y el criterio establecido en los reseñados dictámenes Nos 51.810, de 2013 y 75.111, de 2015 y 17.586, de 2018, de este origen, la entidad tendrá que informar en el Sistema de Seguimiento y Apoyo CGR en el plazo máximo de 30 días hábiles contado desde la recepción del presente oficio, el análisis detallado de los días que corresponde otorgar como aumento de plazo junto con los documentos concretos que permitan su validación, y en caso de no ser los autorizados, efectuar las correcciones y actos administrativos pertinentes, para revisión por parte de la Unidad de Seguimiento de esta Contraloría Regional, ello sin perjuicio de las eventuales medidas que podrá resolver esta Entidad Fiscalizadora en base a los antecedentes de su respuesta.Compleja

4En relación a las NC Nos 26 y 27, incluidas en el contrato modificatorio N° 5, se observó que no se efectuaron las disminuciones de las partidas correspondientes a los elementos de fijación de los cielos y la losa colaborante, las que se encontraban en el proyecto original, lo que incumple con los principios de eficiencia, eficacia y economicidad consagrados en los artículos 3° y 5° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.
Por lo expuesto, el SSV tendrá que remitir el informe elaborado por el ITO y validado por la UTO, que aclare las situaciones antes expuestas, el que debe ser incorporado en el Sistema de Seguimiento y Apoyo CGR en el plazo máximo de 30 días hábiles a contar de la recepción del presente oficio, para revisión por parte de la Unidad de Seguimiento de esta Entidad de Control.Compleja

5Se verificó que el SSV suspendió temporalmente el contrato, bajo acuerdo de ambas partes, desde el 30 de abril al 31 de agosto de 2020, derivado de los efectos de la pandemia de COVID-19, no ajustándose a lo dispuesto en el dictamen N° 10.086, de 2020, de este origen, por cuanto no se advierten los antecedentes concretos que permitan fundar tal decisión, debido a que las razones se basan sobre eventuales consecuencias contractuales y afirmaciones de la empresa, además no se ajusta a los términos definidos en el numeral 56 de las bases administrativas.
Por lo expuesto, y en consideración a que los antecedentes que fundan la suspensión no son suficientes, conforme el principio de juridicidad establecido en los referidos artículos 11 y 41 de la ley N° 19.880, y al criterio señalado en los aludidos dictámenes Nos 51.810, de 2013 y 75.111, de 2015 y 17.586, de 2018, de este origen, la entidad tendrá que incorporar en el Sistema de Seguimiento y Apoyo CGR en el plazo máximo de 30 días hábiles contado desde la recepción del presente oficio, los antecedentes concretos que permitan establecer la motivación que derivó en la suspensión otorgada, para revisión por parte de la Unidad de Seguimiento de esta Contraloría Regional, ello sin perjuicio de las medidas que podrá arbitrar esta Entidad de Control en virtud del análisis de los antecedentes que se presenten.Altamente Compleja



N°OBSERVACIÓNNIVEL DE COMPLEJIDAD

6Se verificó que el SSV autorizó dos suspensiones temporales, cada una por un mes que finaliza el 31 de octubre de 2020, cuyo argumento se basa en la petición de la empresa de declarar el término anticipado por lo cual era necesario dar comienzo a la revisión de la obra para efectuar la liquidación del contrato, argumento no previsto en las bases administrativas para otorgar la suspensión temporal, vulnerando el principio de estricta sujeción a las bases señalado en el artículo 10 de la ley N° 19.886.
En virtud de lo expuesto, el SSV deberá arbitrar las acciones que según el ordenamiento corresponda, con el fin de regularizar íntegramente la suspensión temporal otorgada, lo que tendrá que acreditar documentalmente en un plazo máximo de 30 días hábiles contado desde la recepción del presente oficio, en el Sistema de Seguimiento y Apoyo CGR, para revisión por parte de la Unidad de Seguimiento de esta Contraloría Regional, ello sin perjuicio de las medidas que podrá arbitrar esta Entidad de Control en virtud del análisis de los antecedentes que se presenten.Altamente Compleja

7Se verificó que el SSV formalizó los actos administrativos correspondientes a los contratos modificatorios Nos 1, 2, 3, 4, 5 y 6, luego de vencido el plazo legal de término contractual, lo que no se condice con lo previsto en los artículos 8°, de la ley N° 18.575 y 7° de la ley N° 19.880, además de incumplir con el numeral 26 de las bases administrativas, y el aludido principio de estricta sujeción a las bases consagrado en el artículo 10 de la ley N° 19.886.Medianamente Compleja

8Se observó que los fundamentos que derivaron en las extensiones de plazo y aumentos de obras y obras extraordinarias de algunas partidas, asociadas a los contratos modificatorios Nos 1, 2, 3 y 5, se originaron por las deficiencias en el diseño original, el cual estuvo a cargo del SSV mediante la contratación, supervisión y recepción del estudio. En tal sentido, al recibir un proyecto con errores  y descoordinaciones, contraviene los principios de eficiencia y eficacia previstos en el artículo 3° de la ley N° 18.575. Compleja

9Se advirtieron atrasos de partidas las que fueron informadas por el ITO en el libro de obras, sin que se aplicaran las multas establecidas en las bases administrativas por tal concepto, por lo que el SSV deberá remitir las acciones que emprenderá mediante un informe fundado con los antecedentes que lo acrediten, el que tendrá que  adjuntar en el Sistema de Seguimiento y Apoyo CGR, en el plazo máximo de 30 días hábiles, a contar de la recepción del presente oficio, para revisión por parte de la Unidad de Seguimiento de esta Entidad de Control. 	Compleja