Dictamen N° E64223

Texto del dictamen

Nº E64223                               Fecha: 30-XII-2020

La Contraloría Regional de Tarapacá ha remitido la presentación del Rector del Centro de Formación Técnica Estatal de esa región (CFT), quien solicita la reconsideración del oficio N° 419, de 2020, por el cual esa Sede Regional representó el decreto N° 15, de 2019, de esa casa de estudios, que aprueba el plan anual de endeudamiento 2020, autorizando a esa autoridad universitaria para suscribir con el Banco Estado líneas de crédito y de sobregiro, y la garantía que indica.

El recurrente señala que de acuerdo con la normativa interna del CFT, el endeudamiento de esa entidad, una vez aprobado por el Directorio, no está sujeto a otras exigencias y que se encuentra expresamente excluido del concepto de crédito y deuda pública.

Añade que por aquel acto administrativo no se ha aprobado la contratación respectiva, por lo que no corresponde fundarlo en la ley N° 19.886 y su reglamento y que, los planes de endeudamiento están exentos del control previo de legalidad.

Como cuestión previa, cabe señalar que por el aludido decreto N° 15, el CFT aprobó su plan de endeudamiento para el 2020, autorizando al rector para suscribir con el Banco Estado contratos, instrumentos y realizar toda gestión necesaria para que esa institución acceda a una línea de crédito bancaria asociada a su cuenta corriente y a una línea de sobregiro para solventar las emergencias que señala, ambas para ser utilizadas y pagadas dentro del año, así como a una boleta de garantía por el valor que detalla, con una vigencia de 14 meses.

Luego, por el citado oficio N° 419, la Sede Regional se abstuvo de tomar razón del referido decreto, entre otras razones, en consideración a que implica un trato directo que no fue fundamentado, y que las operaciones que comprende se traducen en una obligación futura que no contó con la autorización previa del Ministerio de Hacienda.

Requerida de informe, la Dirección de Presupuestos (DIPRES) señala que si bien el artículo 17 de la Ley de Presupuestos para el año 2020, que autoriza a las universidades a contratar empréstitos, no es aplicable a los CFT, éstos tienen facultades orgánicas para ello y que tales potestades deben ser ejercidas cumpliendo los requisitos que establece el decreto ley N° 1.263, de 1975, Orgánico de Administración Financiera del Estado, en materia de endeudamiento, debiendo requerir la autorización del Ministerio de Hacienda cuando dichas operaciones comprometan de cualquier modo el crédito público.

Por su parte, se tuvo a la vista lo informado por la Subsecretaria de Educación Superior.

Sobre el particular, los N°s. 7 y 8 del artículo 63, de la Constitución Política, establecen, respectivamente, que son materias de ley “las que autoricen al Estado, a sus organismos y a las municipalidades, para contratar empréstitos, los que deberán estar destinados a financiar proyectos específicos”, y “las que autoricen la celebración de cualquier clase de operaciones que puedan comprometer en forma directa o indirecta el crédito o la responsabilidad financiera del Estado, sus organismos y de las municipalidades”.

Luego, de acuerdo con lo previsto en los artículos 8°, letras m) y o), y 16, letra b), del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2017, del Ministerio de Educación -que Establece Estatutos del Centro de Formación Técnica de la Región de Tarapacá-, el Rector del CFT tiene atribuciones para suscribir y contratar, con cargo al patrimonio de esa entidad y en conformidad con la ley, empréstitos y obligaciones financieras de acuerdo con el plan anual de endeudamiento propuesto por esa misma autoridad y aprobado por el Directorio.

Su artículo 47, letra d), añade que todas las operaciones financieras que indica y que dicha entidad contraiga no podrán comprometer en forma directa o indirecta el crédito o la responsabilidad financiera del Estado, sus organismos, los gobiernos regionales o las municipalidades y se realizarán siempre con cargo al patrimonio del centro.

De lo anterior se advierte que el estatuto orgánico del CFT le permite su endeudamiento, de acuerdo a lo que se prevea en el respectivo plan anual aprobado por el directorio, como precisamente aconteció por medio del referido decreto N° 15, que autoriza expresamente al rector para suscribir líneas de crédito y sobregiro, y una garantía por los plazos que indica.

Ahora bien, de los incisos segundo y tercero del artículo 39 del aludido decreto ley N° 1.263, de 1975, se desprende que el empréstito, que constituye deuda pública, es un contrato especial de derecho público en virtud del cual el Estado obtiene recursos sujetos a reembolso de acuerdo con las condiciones que se establezcan.

Añade su artículo 44, inciso primero, que los actos administrativos de los servicios públicos y de las entidades que indica que, de cualquier modo puedan comprometer el crédito público, sólo podrán iniciarse previa autorización del Ministerio de Hacienda.

Precisado lo anterior, cabe precisar que las líneas de crédito en cuenta corriente bancaria y el sobregiro bancario constituyen una forma de empréstito, dado que permiten la obtención de recursos monetarios con la obligación de reembolsarlos, incluso con intereses, de acuerdo con los dictámenes N°s. 58.759, de 2010, y 75.883, de 2011.

También compromete la responsabilidad financiera, la suscripción de una garantía que cauciona el cumplimiento de las obligaciones que debe asumir una institución de educación superior (aplica criterio contenido en el dictamen N° 64.673, de 2004).

Siendo ello así, las operaciones contenidas en el indicado plan constituyen deuda pública, en tanto importan un compromiso del crédito o de la responsabilidad financiera del CFT, en los términos del artículo 63, N°s. 7 y 8, de la Carta Fundamental, sin que obste a ello la circunstancia que tales obligaciones se amorticen con cargo a su propio patrimonio.

A su vez, dado que en el referido instrumento se contiene una autorización expresa para contratar empréstitos y una caución, debe someterse al control previo de legalidad, acorde con lo dispuesto en el artículo 11, N° 11.3, de la resolución N° 7, de 2019, de esta Contraloría General, a diferencia de lo expuesto por la entidad recurrente.

Precisado lo anterior, en cuanto a si para contraer tal endeudamiento se debe recabar la autorización del Ministerio de Hacienda, procede aclarar que, tal como lo señala la DIPRES, a los centros de formación técnica no les resulta aplicable tal exigencia, pues acorde con en el artículo 17 de la ley de presupuestos del año 2020, aquella está establecida únicamente para las universidades estatales.

Seguidamente, en cuanto a si a las instituciones de educación de superior, entre ellas a los CFT, les resultan aplicables las normas contenidas en el citado decreto ley N° 1.263, y por ende, la autorización prevista en su artículo 44, cabe manifestar que el artículo 6° de la  ley N° 18.224 -publicada el 22 de junio  de 1983-, declaró que a las universidades e institutos profesionales creados por decretos con fuerza de ley dictados en uso de la facultad concedida por el decreto ley N° 3.541, de 1980 -que facultó al Presidente de la República para reestructurar las Universidades del país, incluida la Universidad de Chile-, “no les han sido aplicables desde su creación, ni les son aplicables en la actualidad, las normas sobre administración financiera del Estado contenidas en el decreto ley N° 1.263, de 1975”.

En virtud del mencionado decreto ley N° 3.541, se conformaron las Universidades del Bío-Bío, de la Frontera, de Atacama, de Valparaíso, de Antofagasta, de Santiago de Chile, de Tarapacá, de Talca, de Magallanes, de La Serena.

Además, se crearon los Institutos Profesionales de Santiago, Iquique, Chillán y Osorno, y la Academia Superior de Ciencias Pedagógicas de Santiago y Valparaíso, entidades que luego fueron suprimidas por las leyes N°s. 18.368, 18.433, 18.434, 18.744, 19.238, 19.239, que crearon sus sucesoras y continuadoras legales, a saber, las Universidades Arturo Prat, Metropolitana de Ciencias de la Educación, de Playa Ancha de Ciencias de la Educación, del Bío-Bío, de Los Lagos y Tecnológica Metropolitana.

En ese sentido, la jurisprudencia contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 20.525, de 2011 y 63.936, de 2012, ha concluido que las instituciones de educación superior estatales han quedado excluidas de la aplicación del referido decreto ley N° 1.263.

Ahora bien, considerando que desde la época de dictación de la aludida ley N° 18.224, se han creado otras entidades con autonomía para administrarse a sí mismas, como aquellas creadas por las leyes N°s. 20.842 y 20.910, como acontece precisamente con el CFT de Tarapacá, este Ente de Control ha estimado pertinente complementar el sentido y alcance de la mencionada exclusión.

En efecto, acorde con los artículos 3° y 4° de la ley N° 21.091, sobre Educación Superior, son “instituciones de educación superior”, las universidades, institutos profesionales y centros de formación técnica, las cuales forman parte del conjunto de organismos y servicios públicos que integran el Sistema de Educación Superior.

Por consiguiente, y dado que no se advierte una intención del legislador en sentido contrario, en la actualidad se encuentran marginadas de la aplicación del decreto ley de administración financiera del Estado todas las instituciones de educación superior y en consecuencia, de la autorización prevista en el anotado artículo 44 de esa preceptiva.

Sostener un criterio diverso, importaría un tratamiento disímil entre las instituciones estatales que forman parte el sistema de educación superior, generando consecuencias presupuestarias y contables diversas según el caso.

Finalmente, respecto a la observación relativa a falta de fundamento del trato directo celebrado entre el CFT y la entidad bancaria, cabe señalar que de acuerdo con los dictámenes N°s. 12.516, de 2011, y 65.769, de 2013, una vez cursado el acto administrativo que autoriza el endeudamiento, procede la suscripción del respectivo convenio, el cual debe respetar las condiciones de dicha autorización y aprobarse por un acto administrativo afecto a toma de razón -conforme al numeral 11.3 de la citada resolución N° 7, de este origen-, correspondiendo en esta última instancia verificar el cumplimiento de la normativa aplicable, incluida la ley N° 19.886 y su reglamento.

En consecuencia, en virtud de lo expuesto, se reconsidera el criterio contenido en el oficio N° 419, de 2020, de la Contraloría Regional de Tarapacá, en los aspectos tratados en este pronunciamiento.

Saluda atentamente a Ud.


JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República