Dictamen N° E63581

Texto del dictamen

Nº E63581                              Fecha: 28-XII-2020

La Contraloría Regional de Magallanes y de la Antártica Chilena ha remitido la presentación efectuada por la Secretaría Regional Ministerial de Hacienda de esa localidad (SEREMI), quien consulta si las actividades de extracción efectuadas por buques factoría deben ser consideradas como industria y no como mercancía, y si pese a realizar su proceso productivo completo en el mar, pueden acogerse a los beneficios establecidos en la ley N° 18.392.

Agrega que solo las empresas que desarrollan las labores indicadas en el catálogo de actividades que dicha normativa contempla, pueden verse favorecidas con el régimen preferencial que esta dispone, y que en la historia fidedigna de la aludida ley se estableció en forma expresa que tales industrias deben estar instaladas físicamente en terrenos ubicados en tierra firme, excluyendo así la actividad de buques factoría.

Asimismo, dicha Sede Regional remitió la presentación de don Mauricio Sandoval Romero quien, en representación de Globalpesca SpA, reclama en contra de la decisión emitida por la SEREMI, que se abstuvo de dar su opinión respecto de la solicitud de su representada para acceder al régimen previsto en la citada ley.

Fundamenta su petición señalando que la actividad que desarrolla dicha sociedad es la explotación de riquezas del mar y no la de una industria extractiva como parece entenderlo la SEREMI y, que por la naturaleza de las labores que realizan los buques factoría, estas se ejecutan en un lugar distinto al que se encuentra instalada la empresa.

Añade que la interpretación de la SEREMI desatiende el tenor literal de la citada ley, basándose en la historia de la misma, ya que durante su tramitación finalmente se prefirió dictar un catálogo de empresas favorecidas, definiendo qué se entiende por industria e incluyendo en la nómina de actividades a la explotación de las riquezas del mar.

Requerido su informe, el Ministerio de Hacienda expresa que los buques factoría no pueden ser considerados como industria extractiva, sino que constituyen mercancías, por lo que no les corresponde gozar de las exenciones que la citada ley contempla.

Igualmente, se tuvo a la vista el informe emitido por la Intendencia Regional de Magallanes y de la Antártica Chilena, quien a requerimiento del aludido Ente Contralor Regional, manifestó que la ley concede el beneficio de que se trata a las empresas que se instalen físicamente en la porción de terreno señalada en la ley y que en ella desarrollan sus actividades, lo que no acontece con Globalpesca SpA, pues el proceso productivo completo lo realiza en altamar.

Añade que tal exigencia quedó explicitada en esos términos en la historia de la ley N° 18.392.

Como cuestión previa, cabe señalar que conforme a lo informado por la referida Intendencia Regional, Globalpesca SpA, presentó una solicitud para acogerse a los beneficios de la ley N° 18.392, acompañando una serie de antecedentes en que consigna que su establecimiento corresponde a un inmueble ubicado en Puerto Williams, y que su actividad se clasifica como explotación de las riquezas del mar, -de la especie bacalao- código N° 052020, “Actividad pesquera de buques factorías”, siendo ese el único giro objeto de explotación.

En este contexto, la SEREMI se abstuvo de emitir su opinión favorable sobre la solicitud de esa empresa, por cuanto consideró que los buques factoría se encuentran excluidos de la aplicación de la ley en examen.

Sobre el particular, el inciso primero del artículo 1° de la aludida ley N° 18.392 establece, por el plazo que indica, un régimen preferencial aduanero y tributario para el territorio de la XII Región de Magallanes y de la Antártica Chilena, ubicado en el área que individualiza.

Agrega, en su inciso segundo, que “Gozarán de las franquicias que se expresan en ese cuerpo normativo las empresas que desarrollen exclusivamente las actividades industriales, mineras, de explotación de las riquezas del mar, de transporte y de turismo, que se instalen físicamente en terrenos ubicados dentro de los límites de la porción de territorio nacional indicado en el inciso anterior”.

Luego, el inciso tercero expresa que “Para los efectos de esta ley se entenderá por empresas industriales aquellas que desarrollan un conjunto de actividades en fábricas, plantas o talleres destinados a la elaboración, conservación, transformación, armaduría y confección de sustancias, productos o artículos en estado natural o ya elaborados, o para la prestación de servicios industriales, tales como molienda, tintorería y acabado o terminación de artículos y otros que sean necesarios directamente para la realización de los procesos productivos de las empresas señaladas en el inciso anterior”.

Su inciso cuarto previene que el“Intendente Regional aprobará por resolución la instalación de las empresas señaladas en el inciso segundo, con indicación precisa de la ubicación y deslindes de los terrenos de su establecimiento, y dicha resolución será reducida a escritura pública que firmarán el Tesorero Regional o Provincial respectivo, en representación del Estado y el interesado”.

Por último, su inciso quinto señala que “La resolución a que se refiere el inciso precedente, para su dictación, requerirá el informe favorable del Secretario Regional Ministerial de Hacienda”.

Por otra parte, el numeral 11) del artículo 2°, de la ley N° 18.892, Ley General de Pesca y Acuicultura, dispone que “Barcos fábrica o factoría: es la nave que realiza faenas de pesca y efectúa a bordo procesos de transformación a las capturas, incluyendo en ellos la congelación de las mismas”.

Como puede advertirse, corresponde al Intendente Regional, contando con el informe favorable del SEREMI, autorizar la instalación de las empresas para acceder al anotado régimen preferencial, debiendo tales organismos verificar que el establecimiento respectivo se ubique dentro del área descrita, que la actividad sea de aquellas establecidas por la ley y que se cumplan las medidas medioambientales que procedan.

Ahora bien, dado el carácter de excepción que tiene el régimen preferencial aduanero y tributario al que se ha hecho referencia y considerando, además, que en la especie se trata de normas de orden público, las disposiciones de la citada ley N° 18.392, deben interpretarse restrictivamente (aplica dictamen N° 86.358, de 2014).

Precisado lo anterior, cabe mencionar que tal como han aludido las presentaciones de la SEREMI y Globalpesca SpA, la historia fidedigna del establecimiento de la ley se refirió expresamente al tema a que se refiere la consulta.

Así, consta que el asesor del Ministerio de Hacienda, señor Alfonso Bórquez, expresó que “Cuando se habla de industrias, el proyecto se refiere a aquellas que se instalen físicamente en los terrenos ubicados dentro de los límites señalados. Es decir -agrega- se aplica el criterio de tierra firme para excluir los barcos factoría dentro del concepto de instalación de industrias extractivas” (Sesión conjunta aludida, página 122).

Agrega el mismo asesor, “que cuando se elaboró el proyecto, la idea principal fue crear una zona de tratamiento privilegiado para ciertas industrias”, las cuales “una vez instaladas llevaran los asentamientos poblacionales necesarios para su funcionamiento” y que “La idea es que la industria se instale en tierra firme, para excluir el concepto de buque-factoría” (Sesión Conjunta de las Comisiones Legislativas de 13 de noviembre de 1984, páginas 141 y 148).

En el mismo orden de ideas, cabe recordar que la decisión de incluir, en el citado artículo 1°, la frase “que se instalen físicamente en terrenos” tuvo por objeto excluir expresamente a la actividad de los barcos factoría (Sesión conjunta aludida, páginas 235-236).

Como puede apreciarse, de la historia de la ley fluye que la intención del legislador fue excluir de la obtención del beneficio de que se trata a las entidades cuya actividad se realiza en buques factoría, pues acorde a lo señalado por Globalpesca SpA, atendida su naturaleza, esta no se realiza en tierra firme, de manera que no permite potenciar el desarrollo de la parte del territorio que dicha normativa previó al establecer dicho régimen preferencial.

De ese modo, no resulta procedente considerar las actividades desarrolladas por buques factoría para los efectos de acogerse a los beneficios de la ley en comento, pues tal como lo señalan el Intendente y la SEREMI, ambos de la región de Magallanes y de la Antártica Chilena, ello resultaría contrario a la preceptiva legal de que se trata.

Por otra parte, refuerza la anotada conclusión que de los antecedentes acompañados por Globalpesca SpA, aquella sociedad está domiciliada y tiene su centro de actividades empresariales con tales barcos factoría en la ciudad de Punta Arenas -la que no se encuentra ubicada en la zona preferencial indicada en el artículo 1° de la citada ley N° 18.392 - por lo que la naturaleza de la vinculación de aquellos con el área en estudio no permite concluir que propenda a fomentar los asentamientos poblacionales que busca obtener la preceptiva en comento.

Finalmente, considerando la conclusión señalada, este Órgano de Control estima inoficioso pronunciarse respecto de las demás consultas efectuadas, en orden a si las actividades de extracción efectuadas en el mar por buques factoría deben ser consideradas como industria, mercancía o explotación de productos del mar.

Saluda atentamente a Ud.


 JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República