Dictamen N° E197992

Texto del dictamen

N° E197992                   Fecha: 20-11-2025

I. Antecedentes.

La Asociación de Directoras y Directores de Control Municipal de Chile (ADICMUCH A.G.), solicita la reconsideración del dictamen N° 74.588, de 2014, confirmado por el dictamen N° 26.032, de 2018, que concluyó que no es imperativo que la unidad o dirección de control vise los decretos de pago municipales, siendo cada entidad edilicia la encargada de determinar la forma de llevar a cabo el respectivo proceso de control interno.

Al respecto, la entidad recurrente plantea que al dejar a discreción de cada municipio la determinación del proceso de revisión, se permite que la máxima autoridad edilicia exija la visación de los decretos de pago por parte del Director de Control, sobrecargando así a esta unidad con tareas que carecen de una función de control patrimonial efectiva.

A su vez, la Municipalidad de Pudahuel con motivo de lo concluido en el Informe Final de auditoría financiera N° 259, de 2023, punto 3.1.4, sobre falta de segregación de funciones en la Dirección de Control, solicita un pronunciamiento que establezca que la unidad de control no debe ser parte de los procesos administrativos relacionados con las operaciones
regulares del municipio, ello según lo dispuesto en la resolución exenta N° 1.962, de 2022, de esta Entidad de Control.

Requerida al efecto, la Asociación Chilena de Municipalidades informó, en síntesis, que una colaboración coordinada entre las unidades de administración y finanzas y las unidades de control podría legitimar un mecanismo de revisión preventiva que mantenga los beneficios observados en el funcionamiento institucional, sin contravenir el marco normativo vigente.

Por su parte, la Asociación de Municipalidades de Chile no evacuó su informe en el plazo otorgado, por lo que se emitirá el presente pronunciamiento con prescindencia de ese antecedente.

II. Fundamento jurídico.

Sobre el particular, cabe señalar que, en conformidad con los artículos 27, letra b), numeral 3, y 29, letra c), de la ley N° 18.695, la visación de los decretos de pago de la municipalidad corresponde a la unidad de administración y finanzas; y a la unidad de control le compete representar al alcalde los actos municipales que estime ilegales, informando de ello al Concejo Municipal, para lo cual tendrá acceso a toda la información disponible; debiendo efectuar dicha representación dentro de los diez días siguientes a aquel en que dicha unidad tome conocimiento de los hechos.

Al respecto, la jurisprudencia administrativa de esta Entidad de Fiscalizadora contenida, entre otros, en el dictamen N° 35.696, de 2016, ha precisado que el ordenamiento jurídico le confiere a los directores de la unidad de control, un papel preponderante en el desarrollo del quehacer municipal, estableciendo a su respecto una serie de funciones que pretenden, a través de su ejercicio oportuno, asegurar una administración eficiente y proporcionar una garantía razonable de que se cumplirán los objetivos generales y se resguardarán los recursos de la entidad.

Agrega, que la misión de tales funcionarios de velar por la legalidad de las actuaciones municipales, implica que el control que realicen, debe enfocarse en examinar la documentación que permita verificar si aquellas se ajustan o no a derecho, de forma previa a que produzcan sus efectos, de tal manera que, con independencia del acto material de visar los actos por parte de esa unidad, una de sus labores esenciales será siempre la fiscalización de la procedencia de las actuaciones del municipio.

En dicho contexto, el aludido dictamen N° 74.588, de 2014, precisó que, si bien la ley no establece la oportunidad en que debe representarse la ilegalidad por parte de la unidad de control, atendida su naturaleza y la finalidad preventiva de todo sistema de control, es útil que el pronunciamiento respectivo tenga lugar antes de la materialización del acto.

Luego, cabe recordar que, tratándose de actos de contenido patrimonial, por la envergadura que pueden llegar a tener y la irreversibilidad de sus efectos, resulta necesario someterlos al control previo de la unidad municipal pertinente, debiendo precisarse que por aquellos se entienden todos los que dan origen a compromisos pecuniarios que adquieren las entidades edilicias (aplica dictamen N° 78.373, de 2015).

Por su parte, la citada resolución exenta N° 1.962, de 2022, de esta Contraloría General, que aprueba normas sobre control interno de este Organismo de Control, en su punto 3.3 establece que la alta dirección de la entidad deberá establecer de manera formal, la estructura de la organización, considerando a todas las unidades que la conforman, además de definir las líneas de comunicación e información necesarias para planificar, ejecutar, controlar y evaluar periódicamente las actividades de la entidad, con la finalidad de llevar a cabo las responsabilidades de supervisión.

A su vez, el artículo 5° define a las actividades de control como aquellas políticas y procedimientos establecidos y ejecutados en dirección a minimizar los riesgos, para lograr con ello los objetivos de la entidad, distinguiendo entre actividades preventivas o detectivas.

En tanto, los incisos primero y segundo del artículo 10 de la reseñada normativa disponen, en lo que interesa, que la auditoría interna como tal no puede reemplazar la existencia de un sólido y adecuado sistema de control interno y que, además, esta auditoría debe ser una actividad independiente dentro de la organización, de garantía objetiva y carácter consultor que agregue valor y mejore el funcionamiento de la entidad, teniendo independencia de las operaciones regulares de la misma.

III. Análisis y conclusión.

Ahora bien, cabe aclarar, tal como lo hizo el dictamen N° 26.032, de 2018, que el hecho que la facultad de visar los decretos de pago esté asignada legalmente a la Unidad o Dirección de Administración y Finanzas, no implica que aquello excluya la posibilidad de que otras unidades del municipio respectivo, en ejercicio de las funciones que le son propias, puedan concurrir en la revisión de un determinado decreto, luego de lo cual la unidad revisora deberá dejar constancia de su análisis, pudiendo efectuarse mediante una visación o por otra vía formal.

En este sentido, de acuerdo con las atribuciones que el artículo 29, letra c), de la ley N° 18.695, le confiere a las unidades de control, cabe concluir que es deber de cada una de éstas revisar, de manera preventiva, aquella documentación -tenga o no la naturaleza de decreto de pago- que implique el devengamiento de una obligación pecuniaria para el respectivo municipio, asociado a hechos o actos materiales que puedan ser verificados y debidamente valorados, lo que no obsta a la eventual responsabilidad que le cabe a otras dependencias o funcionarios.

Entenderlo de un modo distinto implicaría, en la práctica, limitar el ejercicio de las potestades que el legislador ha establecido para la unidad de control y, en definitiva, vulneraría su obligación de velar por la correcta y eficiente administración de los recursos municipales.

Asimismo, la falta de personal idóneo y de recursos suficientes, no puede ser óbice para el cumplimiento de las funciones que la ley ha entregado a cada unidad municipal. Sin embargo, el alcalde o alcaldesa, en su calidad de jefatura de servicio, tiene la obligación de adoptar todas las medidas de gestión que se requieran para el normal funcionamiento del municipio y de cada una de sus unidades, lo que en este caso, se traduce en que ineludiblemente debe dotar a la Unidad o Dirección de Control de personal suficiente y técnicamente idóneo para cumplir con su rol, teniendo en consideración la magnitud de la tarea que le corresponde, para lo cual es pertinente que considere el volumen de recursos públicos por los que se debe velar, el riesgo asociado a dicha tarea y la multiplicidad de procesos municipales que debe fiscalizar.

En cuanto, a lo argumentado por la Municipalidad de Pudahuel, cabe precisar que la auditoría interna a que se refiere el artículo 10 de la anotada resolución exenta N° 1.962, de 2022, dice relación, en el caso de las municipalidades, con la atribución dispuesta para la unidad de control en la letra a) del artículo 29 de la ley N° 18.695, y no con la facultad de representar al alcalde los actos municipales que estime ilegales.

En consecuencia, en mérito de lo expuesto, se confirma el dictamen N° 74.588, de 2014, en los términos anotados en el presente pronunciamiento, se desestima la solicitud de reconsideración de la especie, con las precisiones ya efectuadas, y conforme a lo previsto en el artículo 18, en relación con los artículos 9° inciso segundo y 132, todos de la ley N° 10.336, sobre organización y atribuciones de la Contraloría General de la República, se instruye a los alcaldes y alcaldesas para que, dentro del plazo de 30 días contados desde la recepción del presente pronunciamiento, revisen pormenorizadamente la suficiencia de la dotación de sus unidades y direcciones de control, a la luz del volumen de recursos públicos y de la multiplicidad de antecedentes que tales unidades deben fiscalizar, teniendo también en consideración los resultados del Consolidado de Información Circularizada (CIC) N° 2 de esta Entidad de Control, disponible en su portal web, y que asimismo se acompaña, el cual, entre otros aspectos de riesgo, da cuenta que 81 municipalidades del país solo cuentan con 1 persona a cargo de todas las labores de control de cada entidad, y que otros 120 municipios sólo cuentan con 2 ó 3 personas para tales tareas, pese a la gran cuantía de recursos que dichas sedes edilicias gestionan, cuestión que representa un alto riesgo en la materia y que da cuenta de la necesidad de fortalecer el sistema Nacional de Control en el ámbito municipal. Los resultados de tales análisis y de los aumentos pertinentes a cada dotación se deberán informar a esta Contraloría General, a través de la Unidad Coordinadora de Control Interno Municipal, de su División de Gobiernos Regionales y Municipalidades, dentro del señalado plazo.

Saluda atentamente a Ud.,


Dorothy Pérez Gutiérrez 
Contralora General de la República