Dictamen N° 25539

Texto del dictamen

N° 25.539              Fecha: 25-IX-2019 

La Contraloría Regional de Magallanes y de la Antártica Chilena ha remitido a esta Sede Central, las presentaciones de la Dirección Regional de Aduana de dicho territorio y de la XII Zona de Carabineros de Chile por medio de las cuales se informa que el oficio N° 494, de 2017, de aquella dirección regional -que solicita a la Tercera Comisaría de Porvenir verificar el ingreso de las mercancías acogidas a las franquicias de las leyes N°s. 18.392 y 19.149-, no tiene su origen en un convenio extendido entre tales servicios en los términos del artículo 38 de la ley N° 18.575.

Como cuestión previa, es útil recordar que tal información fue proporcionada en el marco del oficio N° 680, de 2018, de la mencionada Contraloría Regional. Dicho instrumento atendió las presentaciones de Corcoran y Cía. Ltda. -sociedad que actúa como proveedora de empresas acogidas a las franquicias de las leyes N°s. 18.392 y 19.149-, en que consultó sobre el proceso de certificación del ingreso de mercaderías al territorio de excepción fijado en ambos cuerpos legales.

Asimismo, en base a los antecedentes que se tuvieron a la vista, en lo relativo al valor que debe otorgársele a las facturas que solo han sido certificadas por Carabineros de Chile y a la situación de los contribuyentes que han internado mercaderías únicamente con el timbre de la referida institución policial, el citado oficio N° 680, de 2018, se abstuvo de emitir un pronunciamiento, dado que aquello implicaba la interpretación de normas tributarias, facultad que le compete al Servicio de Impuesto Internos -SII-.

Por su parte, en cuanto a la competencia que sobre esta materia tienen el Servicio de Impuestos Internos y el Servicio Nacional de Aduanas -SNA-, así como también la intervención de Carabineros de Chile a este respecto, dicho oficio concluyó que, no se acreditó que en la especie concurriera alguna de las hipótesis que habilitare a la mencionada institución policial a efectuar dicha labor.

Requerido su informe, el SNA manifestó que mediante el aludido oficio N° 494, de 2017, se requirió la colaboración de la mencionada institución policial dentro del marco del convenio de cooperación mutua para el control de los pasos fronterizos y la prevención y represión del tráfico de drogas y estupefacientes, celebrado entre tales servicios y publicado en el Diario Oficial del 23 de marzo de 1989.

Agrega que nada obsta a entender que dicho oficio, junto con la aceptación por parte de Carabineros de Chile, constituye un convenio propiamente tal en los términos del citado artículo 38 de la ley N° 18.575.

Finalmente señala que conforme a la normativa que rige al SNA, compete en forma exclusiva a su Director Nacional la interpretación administrativa de las disposiciones de orden tributario y técnico.

Precisado lo anterior, se hará referencia a las presentaciones aludidas en el orden que a continuación se indica.

I. En cuanto a la competencia de la Contraloría General de la República para verificar que el SNA cumpla con las funciones que le encarga su normativa.

Sobre el particular si bien conforme a lo prescrito en el artículo 1° del decreto ley N° 2.554, de 1979, y en el artículo 4°, N° 7, del decreto con fuerza de ley N° 329, de 1979, del Ministerio de Hacienda -que aprueba la ley orgánica del SNA-, compete al Director Nacional de Aduanas, la interpretación exclusiva de las disposiciones de orden tributario y técnico cuya aplicación y fiscalización corresponde a ese organismo y, en general, las normas relativas a las operaciones aduaneras, a esta Entidad de Control le corresponde verificar que dicha institución cumpla con sus funciones y que sus decisiones se ajusten al ordenamiento jurídico, acorde con lo dispuesto en los artículos 1, 16 y 21 A de la ley N° 10.336 (aplica dictamen N° 101.816, de 2014).

II. En cuanto a la certificación que requieren los artículos 9° de las leyes N°s. 18.392 y 19.149.

Al respecto, cabe recordar que los artículos 1°, inciso primero, de las leyes N°s. 18.392 y 19.149, establecen, por el plazo que en ellos se fija, un régimen preferencial aduanero y tributario para los territorios de la Región de Magallanes y de la Antártica Chilena ubicados en las áreas que cada texto legal individualiza.

Agregan los incisos segundo de los aludidos artículos 1° que gozarán de las franquicias que se expresan en esos cuerpos normativos las empresas que desarrollen exclusivamente las actividades que indican y que, en cambio, quedarán excluidas de tales beneficios las industrias extractivas de hidrocarburos y las procesadoras de estos en cualquiera de sus estados.

Luego, sus artículos 9° preceptúan que las ventas que se hagan a las empresas que tratan estas leyes de mercancías nacionales o nacionalizadas necesarias para el desarrollo de sus actividades, procesos y ampliaciones y que ingresen al territorio de las zonas indicadas en los aludidos artículos 1°, “se considerarán exportación exclusivamente para los efectos tributarios previstos en el decreto ley N° 825, de 1974”, -Ley sobre el Impuesto al Valor Agregado-.

A continuación, los artículos 9°, inciso segundo, de la ley N° 18.392, y 9°, inciso tercero, de la ley N° 19.149, disponen, en términos similares, que el ingreso de las referidas mercancías a dicho territorio deberá verificarse y certificarse por el SNA, en la forma y condiciones que determine el SII, como, asimismo, acreditarse de acuerdo a las normas que fije este último servicio.

En cumplimiento de lo dispuesto en las mencionadas leyes, el SII dictó las resoluciones exentas N°s. 1.057, de 1985 y 6.451, de 1993 -vinculadas a la ley N° 18.392- y 62 y 2.229, ambas de 1993     -relativas a la ley N° 19.149-. Dichos actos administrativos regulan los procedimientos antes aludidos.

Adicionalmente, cabe consignar que el inciso segundo del artículo 26 del decreto con fuerza de ley N° 329, de 1979, del Ministerio de Hacienda, que aprueba la ley orgánica del SNA, establece que “La vigilancia del mar, espacio aéreo y tierra, a fin de prevenir, impedir y perseguir delitos de contrabando y fraude aduanero, estará a cargo de las Dirección del Litoral y Marina Mercante, Dirección de Aeronáutica y Carabineros en su respectivo ámbito de competencia”.

En el mismo orden de ideas, su artículo 15, en su numeral 7°, establece entre las facultades del director regional, “Coordinar, según corresponda, las actividades a su cargo con las de la Dirección de Aeronáutica, Carabineros y Empresa Portuaria de Chille, en su respectivo ámbito de competencia, a fin de armonizar las acciones que competen a dichos servicios en el tráfico aduanero”. 

Ahora bien, de los antecedentes tenidos a la vista consta que el SNA, ya sea a través de su Dirección Nacional o a través de la Dirección Regional de Aduana de Punta Arenas, dispuso la posibilidad de que, en determinadas circunstancias, realice la función de verificación y certificación de estas mercancías, algún otro servicio público.

Así, la resolución exenta N° 395, de 1987, agregó los numerales 8 y 7, respectivamente, a las resoluciones N°s. 458, de 1985 y 182, de 1986, ambas de la Dirección Regional de Aduana de Punta Arenas -cuyo respaldo físico habría sido destruido por la inundación que afectó el año 2012 a la ciudad de Punta Arenas-. 

Dichos nuevos numerales disponen que “En aquellos casos, en que como lugar de destino final de las mercancías, que se importen al amparo de la ley N° 18.392, se indique un lugar donde no se encuentre destinado un funcionario de Aduana, la oficina receptora de esta Dirección Regional, oficiará para que alguna autoridad competente certifique el ingreso de la mercancía a la Zona Especial, según formato de oficio tipo que se adjunta”.

En el mismo sentido, el Manual de Zonas Francas, contenido en la resolución exenta N° 74, de 1984, del SNA, en su capítulo XI -incorporado mediante la resolución exenta N° 5.499, de 2010, del mismo origen-, regula el procedimiento de control para la importación, ingreso, y salida de mercancías que se acogen a las leyes N°s. 18.392 y 19.149, estableciendo en su punto III, letra B), numeral 2.3), que “En casos especiales donde el Servicio de Aduanas no pueda concurrir, atendiendo el lugar geográfico que se solicita la constatación física del bien acogido a la ley, el Director Regional de Aduanas, oficiará para que alguna autoridad competente certifique el ingreso de las mercancías a la Zona Especial”.

En este contexto, el citado oficio       N° 494, de 2017, de la Dirección Regional de Aduana de Punta Arenas, solicitó a la Tercera Comisaría de Porvenir verificar el ingreso de las mercancías acogidas a las aludidas leyes de excepción en la forma y condiciones que allí se indican, para que la respectiva factura sea posteriormente presentada ante el SNA para su certificación.

Sin embargo, cabe considerar que la preceptiva contenida en los aludidos artículos 9°, inciso segundo, de la ley N° 18.392, y 9°, inciso tercero, de la ley N° 19.149, disponen que el proceso de certificación y verificación en estudio corresponde efectuar exclusivamente al SNA.

Sin perjuicio de lo anterior, el artículo 38 de la ley N° 18.575, en lo que interesa señala “En aquellos lugares donde no exista un determinado servicio público, las funciones de éste podrán ser asumidas por otro. Para tal efecto, deberá celebrarse un convenio entre los jefes superiores de los servicios, aprobado por decreto supremo suscrito por los Ministros correspondientes”. 

De esta manera, nada obsta a que conforme a la citada disposición y en concordancia con el principio de coordinación consagrado en el artículo 5° de la ley N° 18.575, el SNA y Carabineros de Chile puedan celebrar un convenio de asunción de funciones a fin que esta última entidad colabore en la ejecución de estas tareas, en la medida que aquello se avenga con las instrucciones que al respecto le corresponde dictar al SII (aplica criterio del dictamen N° 10.401, de 2014).

Sin embargo, y tal como se informa en las presentaciones a que se refiere este oficio, no existe entre el SNA y Carabineros de Chile un convenio de asunción de facultades de aquellos antes indicados, no constituyendo tal, el aludido oficio N° 494, de 2017, como lo expresa el SNA.

Por otra parte, también cabe descartar que el referido “Convenio de Cooperación Mutua entre Carabineros de Chile y el Servicio Nacional de Aduanas en el Control de los Pasos Fronterizos y en la Prevención y Represión del Tráfico de Drogas y Estupefacientes” -a que alude el SNA en su informe-, contemple alguna asunción de las facultades en estudio por parte de la mencionada institución policial, atendido el tenor de su artículo 7° que dispone que las funciones de vigilancia y control que ejercerá Carabineros de Chile en ningún caso se extenderán a operaciones de orden técnico, propias del SNA, como acontece con las certificaciones de que se trata.

Finalmente, se debe tener presente que de acuerdo al criterio contenido en los dictámenes N°s. 7.468, de 1998, y 32.210, de 1999, de este origen, existiendo una contradicción entre la ley y el referido Manual de Zonas Francas, debe resolverse dando prioridad a las normas de rango legal por sobre lo dispuesto en el instrumento normativo de inferior jerarquía, por lo que, en este caso, debe primar lo dispuesto en las citadas leyes N°s. 18.392 y 19.149.

En consecuencia, corresponde que esa repartición pública adopte las medidas tendientes a ajustar su actuación en los términos indicados.

III. En cuanto a la situación de los contribuyentes que han internado mercaderías únicamente con el certificado de Carabineros de Chile.

Despejado lo anterior, cabe referirse a aquellas empresas que, en virtud de los actos administrativos citados, hubieran obtenido por parte de Carabineros de Chile el certificado del ingreso de mercaderías al territorio de excepción fijado en las leyes N°s. 18.392 y 19.149.

A este respecto, cabe consignar que consta de los antecedentes acompañados que en la Tenencia de Carabineros de Chile del paso de Cerro Sombrero, la empresa Corcoran y Cía. Ltda., entre otras, certificó el ingreso de las mercancías a los territorios preferenciales indicados, y que la señalada institución policial ha venido realizando esta práctica durante larga data, toda vez que en el mencionado paso no existe, ni ha existido, personal del SNA destinado para realizar tal labor certificadora.

Consta además que dicha empresa amparándose en los principios de la buena fe y confianza legítima que invoca en su presentación, ajustó su proceder a un mecanismo establecido por las autoridades para los efectos de hacer operativa y darle aplicación concreta y efectiva al régimen preferencial establecido en las citadas leyes especiales.

De esta manera, en la situación que nos ocupa, la certificación que Carabineros de Chile efectuó respecto del ingreso de las mercancías acogidas a las franquicias de las leyes N°s. 18.392 y 19.149, según se ha podido advertir, generó una situación que no es posible de desconocer para la Administración, y que por tanto, ampara a las empresas vendedoras de las aludidas mercancías -como es el caso Corcoran y Cía. Ltda.- al haber operado en la convicción de actuar conforme a derecho.

Compleméntese, en consecuencia, el oficio N° 680, de 2018, de la Contraloría Regional de Magallanes y de la Antártica Chilena, en los términos del presente pronunciamiento.

Finalmente, cumple con señalar que el SNA deberá informar a la indicada Contraloría Regional, sobre las medidas adoptadas a fin de resolver lo observado por esta Entidad de Fiscalización, dentro del plazo de 30 días hábiles administrativos contado desde la notificación del presente oficio.

Saluda atentamente a Ud.,


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República