Dictamen N° 29552

Texto del dictamen

N° 29.552                                   Fecha: 28-XI-2018

Esta Contraloría General ha debido abstenerse de dar curso al documento del rubro, que aprueba bases administrativas y técnicas, con sus correspondientes anexos y llama a licitación pública para la contratación de la reparación integral para 36 departamentos y áreas comunes, conjunto habitacional “General Bonilla” en la comuna de Iquique, en atención a las siguientes observaciones: 

I. Bases Administrativas:

1.- En el punto 1.6 no es posible determinar la regla que prima para superar la discrepancia entre los documentos que conforman el proyecto, ya que indistintamente se alude a que se interpretarán de forma armónica, a que prevalecen según el orden allí indicado, a la preeminencia de las bases como marco básico sin perjuicio del valor del contrato y a que prevalece el documento que determina el propietario, que a su vez no se define. 

Luego, no es posible advertir la razón por la cual se alude a obras que “tengan directa relación con las aceras y vía pública”, ni que se regule en esta parte.

2.- Sin perjuicio que en el punto 4 se fija la hora para efectuar el acto de apertura, esta no se anota en el cronograma de licitación - “cronograma de actividades”- contenido en el numeral 1.7 de las bases analizadas. 

Además, en dicho cronograma también se omitió consignar que el plazo de cierre para la recepción de las ofertas, no podrá vencer en días inhábiles o en un día lunes o en un día siguiente a un día inhábil, antes de las quince horas, conforme al inciso final del artículo 25 del decreto N° 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda, que aprueba el reglamento de la ley N° 19.886.

3.- Se aparta del objeto de la garantía de seriedad de la oferta la exigencia establecida en la parte final de la primera fila contenida en el punto 2 de los pliegos, para el caso de constituirse mediante una póliza de seguro. 

4.-  En el numeral 3.1 se ha omitido regular la participación de las personas jurídicas distintas de las sociedades y de las Uniones Temporales de Proveedores, y la forma en que presentarán los formularios pertinentes.

Luego, no se indica la antigüedad de los antecedentes legales requeridos a las personas jurídicas que deseen participar en esta licitación (aplica criterio contenido en el dictamen N° 34.080, de 2016, de este Órgano de Control).

Por su parte, la referencia al Conservador de Bienes Raíces efectuada en el párrafo tercero debe realizarse al conservador que, según sea el caso, se encuentre a cargo del registro de comercio correspondiente (aplica dictamen N° 89.470, de 2015, de este origen).

En el formato de Anexo N° 4, referido en el mismo punto 3.1, hay una cita incorrecta al punto N° 5 del apartado 3.1. 

5.- En el formulario mencionado en el numeral 3.3 oferta económica -Anexo N° 7, “Modelo de proposición económica”-, se considera el valor del presupuesto en su equivalencia a unidad de fomento, en circunstancias que acorde a los puntos 1.2 y 7.1 es una contratación que no está afecta a reajuste. 

6.- En relación al numeral 4, cabe precisar que acorde al artículo 33 del reglamento de la ley N° 19.886, los proponentes pueden formular observaciones al acta de apertura dentro de las 24 horas siguientes a la apertura de las ofertas, y no en el plazo que allí se indica. 

Igual observación cabe manifestar en el mismo punto, acerca de la contabilización del plazo que tienen los oferentes para solicitar el respectivo certificado de la Dirección de Compras, en caso de producirse un problema de indisponibilidad técnica -24 horas siguientes al cierre de recepción de las ofertas-, lo que se regula como un plazo para presentar el certificado en la entidad licitante. 

7.- No se aprecia la razón por la cual en el numeral 5.3.2, y en el Anexo N° 5, se contempla una nota que establece que el funcionario que fiscalizará el contrato durante su ejecución, ejerza funciones asociadas a la comisión de evaluación. 

El indicado punto 5.3.2, respecto a los medios de acreditación de proyectos similares en el ámbito público, enuncia una serie de documentación a fin de acreditar dicha experiencia, sin que sea posible establecer si estos documentos son copulativos entre sí o basta para cumplir el requisito con la sola de presentación de uno de ellos. 

8.- El numeral 7.1, fila vigencia del contrato, menciona “la post venta” sin efectuar precisiones sobre el particular. 

9.- Atendido que se trata de un requisito fijado en una licitación pública, resulta improcedente facultar al mandante para disminuir el personal comprometido, según se consigna en el punto 7.2, letra b) de los pliegos. Además, el formulario allí citado es erróneo.

En la misma letra b) no queda claro a cuál de los cargos del Anexo N° 4 corresponde.

Por su parte, en la letra d), del citado numeral, no es procedente establecer que el contratista será criminalmente responsable por los hechos que ahí se indican, toda vez que la responsabilidad penal debe ser determinada judicialmente.

10.- En el numeral 7.2.1, se establece la obligación de presentar un programa oficial de trabajo, consistente con el “presentado en su oferta”, sin que en el apartado respectivo se fije tal requisito. 

11.- El encabezado de la letra c) del numeral 7.3., alude a "las partes aquí representadas", lo que no corresponde atendido el carácter de bases del instrumento en estudio.

Por su parte, resulta improcedente lo dispuesto en los apartados iv y xii de la letra e) de ese numeral, en cuanto se incluye como parte del riesgo de construcción los gastos que puedan resultar tanto de eventuales prestaciones no previstas en la descripción del proyecto, como del impuesto al valor agregado.

12.- En el punto 7.5 se contempla la presentación de una garantía de “correcta ejecución de la obra”, a entregar al momento de la firma del contrato, sin que se establezca su monto, considerando una vigencia mínima de 12 meses contabilizados desde la recepción definitiva de la obra y sin que se precise que la misma garantiza el fiel y oportuno cumplimiento del contrato en los términos exigidos por el reglamento de la ley 19.886.

13.- En el punto 8.2, sus literales no son correlativos.

14.- No se condice con la naturaleza de un contrato a suma alzada el reconocimiento de variaciones de los volúmenes de los trabajos contratados, ni tampoco se concilia la determinación de un contrato no reajustable con la revisión de sus partidas mediante el costo directo expresado en unidades de fomento, según lo especificado en los puntos 12, 12.1 y 12.2. 

Igual observación debe efectuarse a la cláusula octava del contrato tipo. 

Ello, no obsta a contemplar la modificación de las obras, considerando la naturaleza de la contratación. En tal sentido, es menester precisar, acorde a la jurisprudencia administrativa, que los aumentos o disminuciones de obras en una contratación como la de la especie deben entenderse referidos a aquellas obras que derivan de un cambio de proyecto que no pudo tener en cuenta el contratista al momento de presentar su oferta y que sean necesarias para llevar a mejor término la obra contratada (aplica criterio contenido, entre otros, en el oficio N° 55.873, de 2012, de este origen).  

Sin perjuicio de lo indicado, en la regulación establecida se confunden los gastos generales propios de la modificación del contrato y los mayores gastos generales, que constituyen resarcimiento.

Por lo demás, en el numeral 12, el “camino crítico”, a que se hace mención en el párrafo octavo, debe estar definido previamente, no siendo procedente que sea determinado para cada situación por las partes de común acuerdo, como ahí se indica.

En igual ubicación se señala acerca de los ítems 12.1, Obras Anexas (Adicionales) y el 12.2. Obras Anexas (Extraordinarias), que el valor de los trabajos podría deducirse de los análisis de precios unitarios presentados por el contratista en su oferta económica, sin que se fije tal requerimiento en la misma, ni se precisa cómo realizar esa operación.

Por último, no se prevé el porcentaje de aumento de monto originalmente pactado, acorde al artículo 77, inciso final, del reglamento ya singularizado.

15.- En el punto 14.1, etapa II, no aparece suficientemente fundado establecer que ante el incumplimiento del plazo para subsanar observaciones de menor importancia, se disponga que “perderá vigencia la fecha de término de las obras” y cursar la multa por atraso, si la obra ya había sido recepcionada provisoriamente, ni que, con posterioridad a la recepción, se mantenga una cuadrilla a costa del contratista para resolver cualquier problema, y que si las observaciones no fueran subsanadas se apliquen las multas del punto N° 20.

Por otra parte, en el párrafo cuarto de la mencionada etapa II, no procede que se establezca que el costo de los trabajos resultantes de las observaciones formuladas durante el proceso de recepción municipal, y que no sean de responsabilidad del contratista se definirán con posterioridad y de común acuerdo. 

16.-  Sin perjuicio de la ambigüedad de la redacción del párrafo primero del numeral 14.2., no corresponde que el plazo para la recepción definitiva sea definido por la comisión instituida al efecto, el que además resulta contradictorio con el término de 12 meses fijado para dicha actuación en el párrafo segundo.

En los puntos 14.2 y 15, no obstante la finalización de la relación contractual no se menciona el momento de la devolución de garantía de correcta ejecución de la obra. 

17.- En el numeral 19, no se precisa la finalidad de la verificación de antecedentes a que allí se alude, en relación al personal perteneciente al contratista.

18.- No se advierte el sustento normativo para lo señalado en el punto 20.2.4, primer párrafo, relativo a la imposibilidad del contratista de excusarse por órdenes no apeladas (aplica criterio contenido en el oficio N° 84.874, de 2014, de este origen). 

En relación al tope máximo por multas, establecido en el párrafo final del mismo numeral, no queda claro si aplica a la totalidad de las multas reguladas. 

19.- Las presentes bases en el numeral 21 no contemplan un procedimiento para el término anticipado del contrato, en los términos previstos en el artículo 79 ter del mencionado decreto N° 250, de 2004.  

20.- No se dispone en los pliegos de condiciones los requisitos para contratar que debe reunir el adjudicado, como tampoco se regulan las retenciones mas sólo se hace referencia a ellas.

Además, no se contempla en los pliegos de condiciones que al momento de contratar se deberá acompañar un certificado de cumplimiento de obligaciones laborales y de remuneración para los efectos de observar lo contemplado en el artículo 6°, inciso final, de la ley N° 20.981, de Presupuestos del Sector Público para el año 2017 (aplica criterio contenido en el oficio N° 52.751, de 2014, de este origen).

II.  Contrato:

21.- Si se tiene presente que las bases consideran un contrato tipo, resulta impropio consignar en su cláusula primera que la adjudicación se apruebe por un acto administrativo exento. 

22.- En la cláusula tercera se contempla una multa por atraso diversa en cuanto a la regulación de la establecida en el punto 20.2.1 de las bases. 

Misma situación ocurre en los párrafos tercero y cuarto de la citada cláusula, pues la regulación allí contenida sobre el procedimiento para la aplicación y el cobro de las mismas, resulta distinta a la indicada en el referido punto 20.1.

No se advierte a qué corresponde la sigla ITB, concepto que no está definido en el art. 1.3 de las bases y es utilizado en el presente contrato. 

23.- En la cláusula quinta, sobre forma de pago de precio, la periodicidad de los estados de pago -20 días- no es coincidente con la presente en el punto 13 letra a) de las bases -30 días-.

Se observa el cargo de supervisor técnico de la obra, cargo no definido en el art. 1.3 de las bases. 

24.- La cláusula sexta, regula la garantía de fiel cumplimiento en la correcta ejecución de las obras que no se encuentra desarrollada en los pliegos y que no se concilia con los plazos de recepción de la obra.

25.- Las causales de término anticipado del contrato consagradas en la cláusula undécima son diversas a las contenidas en el punto 21 de las bases, incluyéndose un procedimiento que no se contempla en las bases. 

Se dispone en la letra d) de la misma cláusula undécima que procederá el término anticipado  cuando las multas aplicadas superen el 15% del precio vigente del contrato, situación que no se condice con lo señalado en el párrafo segundo del numeral 20.2.4., de las bases administrativas en estudio, que ordena que el “tope máximo por multas e indemnizaciones tendrán un tope de 15% del monto total del contrato sin IVA”.

26.- En relación a la cesión del contrato, anotada en la cláusula décimo quinta, debe tenerse presente la prohibición establecida en el artículo 74 del reglamento singularizado.

27-. La regulación que se le fija al proceso de recepción de los trabajos en el contrato que se viene aprobando -cláusula décimo séptima-, es distinta a la contenida en las bases, en el punto 14.

28.- La cláusula vigésima sexta se encuentra inconclusa.

III.  Asociadas con las Especificaciones técnicas:

29.- Existe una contradicción entre lo dispuesto en el numeral 8.3, Instalaciones Provisorias de las bases administrativas y el numeral 1.2.3, Habilitación de Oficinas, de las correspondientes Especificaciones Técnicas, en cuanto a la capacidad de la sala de reuniones. 

30.- No se vislumbra el sentido de remisión que realizan los puntos 12.1 y 12.2, de las bases administrativas al punto 11 de las mismas bases, que dice relación con otra materia

31.- En el punto 20.2.3 relativo a multas, no se detallan los hitos parciales para la aplicación de esta. Además, no se entiende la devolución -cobro de multa- que realizaría el Servicio de Bienestar, cuando el contratista cumpla con el plazo final.  

32.- El numeral 4.6, Instalaciones eléctricas, de las Especificaciones técnicas, menciona una marca sin dar la opción de la equivalencia. 

33.- No se aprecia la diferencia existente entre las partidas 1.3.1 y la 1.3.4 de las especificaciones técnicas, referentes al retiro de escombros.  

34.- En el formulario contenido en el Anexo N° 9, “Itemizado”, en algunas de las filas de las partidas se consiga la expresión “VALORIZAR”, sin que exista una fundamentación para tal distinción.   

35.- El ítem 3.9.1, Guardapolvos zonas secas, del itemizado, está valorizado en m2, lo que no corresponde toda vez que por su naturaleza debe ser medido en metros.

36.- No se considera planimetría ni concordancia entre especialidades comprendidas en el proyecto.	

Por último, no se advierten antecedentes relativos al inmueble de que se trata, que habiliten a esa repartición para ejecutar la singularizada obra.

Saluda atentamente a Ud.,


Por orden del Contralor General de la República
Osvaldo Vargas Zincke
Jefe División de Infraestructura y Regulación