Dictamen N° 27056

Texto del dictamen

N° 27.056                              Fecha: 30-X-2018

Se ha dirigido a esta Contraloría General la Asociación Nacional de Ingenieros de Obras Públicas, en adelante ANIOP, para denunciar el ejercicio de prácticas antisindicales por parte de la Dirección de Obras Portuarias, por cuanto se les habría negado toda participación en el Comité Bipartito de Capacitación -CBC-, e incluido en éste sólo a servidores de la Asociación Nacional de Funcionarios de esa dirección, ANFUDOP, omitiendo en forma deliberada toda otra representación. 

Asimismo, señala que la anotada dirección, en mayo de 2017, anuló la comisión de servicio y la compra de pasajes aéreos para el señor Pedro Martínez Rojas -representante titular de esa asociación, con residencia en Antofagasta-, impidiéndole viajar a una reunión de la Mesa Bipartita de Trabajo-Gremios DOP, sin expresión de causa.

Por último, manifiesta que esa agrupación fue excluida de la generación del “procedimiento de movilidad en la contrata para la Dirección de Obras Portuarias”, transgrediendo uno de los principios fundamentales establecidos en el Instructivo Presidencial de enero de 2015, que señala que todas las políticas y procedimientos relacionados con las personas que laboran en la Administración del Estado, deben ser trabajados con las organizaciones de funcionarios.

Requerida al efecto, la Dirección de Obras Portuarias expone, en lo que interesa, que ese servicio ha continuado el trabajo que venía desarrollando el CBC desde el año 1997, con la participación gremial de mayor representatividad dentro del organismo, a saber, la ANFUDOP.

Por otra parte, y en lo relativo a la concurrencia a la reuniones de la Mesa Bipartita de Trabajo-Gremios DOP, manifiesta que se le comunicó a los representantes de las diversas asociaciones gremiales que se dispondría de un sistema de videoconferencias para los delegados de la Región Metropolitana no pudiesen asistir a ellas y para los de regiones, añadiendo que no se procedería a autorizar cometidos funcionarios ni el pago por concepto de viáticos y pasajes, en consideración que las citaciones a participar en la misma correspondían a actividades de representación gremial, y no a labores propias del cargo.

Agrega que, en virtud de lo expuesto, se procedió a la anulación de la comisión de servicio del señor Martínez Rojas, lo cual le fue comunicado por la Jefatura de Recursos Humanos.

Por último, respecto al procedimiento de movilidad en la contrata, expone que cumplieron tanto con las orientaciones emitidas desde la Mesa Participativa Ministerial, como con las orientaciones técnicas que emitió la Dirección Nacional del Servicio Civil.

Sobre el primer aspecto cuestionado, es dable considerar que el oficio circular N° 1.599, de 1995, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia -que estableció lineamientos para la modernización del sistema de capacitación para el sector público-, señaló que el gobierno se comprometía a impulsar la creación de comités bipartitos de capacitación en los servicios públicos, con el objeto de promover una mayor participación y compromiso de los funcionarios en torno a su propio perfeccionamiento.

Además, recomendó para la composición de aquellos seguir las pautas contenidas en el proyecto de ley que modificaba el Estatuto de Capacitación y Empleo, y que culminó siendo promulgada como la ley N° 19.518.

Así, en el caso del Ministerio de Obras Públicas, aparece que a través del oficio ordinario N° 1.401, de 2011, esa Secretaría de Estado puso a disposición de sus servicios dependientes una regulación transversal de comités bipartitos, cuyo texto fue aprobado en la Dirección de Obras Portuarias, mediante su resolución exenta N° 1.478, del mismo año.

El artículo 2° del mencionado documento indica que “El Comité Bipartito deberá estar constituido en partes iguales por representantes de la Dirección Superior del Servicio y por Representantes de los Trabajadores que se desempeñan en ella. Se recomienda que esté integrado por un total de 4 miembros, en aquellos Servicios que tengan una dotación inferior a 1.100 funcionarios, y por a lo menos 6 en aquellos cuya dotación sea igual o superior a 1.100 funcionarios”. 

Luego, el artículo 4° del referido texto señala, en lo que importa destacar, que “Por cada uno de los miembros titulares habrá un miembro suplente, que deberá participar en el Comité Bipartito de Capacitación respectivo cuando el miembro titular correspondiente se ausente por cualquier circunstancia”. 

En relación con lo anterior, cabe hacer presente que la Dirección de Obras Portuarias informa que su dotación a nivel nacional es inferior a 1.100 funcionarios, de modo que los servidores de ese organismo tienen derecho a designar dos representantes titulares y dos suplentes. 

Más adelante, el citado artículo 4° añade que los “Representantes de los Funcionarios: Deberán ser elegidos o designados por los funcionarios, a través de las Asociaciones Gremiales respectivas, y/o elegidos por los funcionarios mediante elección directa, según corresponda, cautelando que exista una adecuada representación de los distintos estamentos que componen el Servicio y de los intereses de sus representados”.

De lo expresado en el párrafo precedente se desprende que en la designación de los representantes de los funcionarios deben necesariamente intervenir los servidores asociados, a través de sus respectivas agrupaciones gremiales, y también los no asociados, en forma directa, lo que en el caso concreto se traduciría en que los primeros designan un representante titular y un suplente y los segundos lo mismo.

Se advierte igualmente, que la escasa regulación de la materia no previó -a diferencia de como lo han hecho otros instrumentos similares al de la especie, recogiendo las pautas del referido proyecto de la ley N° 19.518- qué ocurre en el caso de haber más de una agrupación gremial en el servicio.

En tal contexto, el criterio adoptado por esa dirección, en orden a que la elección del correspondiente representante sea efectuada por la agrupación con mayor representatividad, importa privar de toda intervención en dicha instancia a cualquier otra asociación gremial, lo que vulnera la igualdad de trato a que tienen derecho esas agrupaciones en virtud de lo dispuesto en el artículo 19, N° 2, de la Constitución Política, en armonía con lo resuelto en el dictamen N° 19.888, de 2005, de este origen.

Luego, es menester considerar que el artículo 11° del instrumento en análisis estableció que aquél “se entenderá como guía para el funcionamiento de los Comités Bipartitos de Capacitación de MOP, el que podrá ser complementado por los Servicios con aquellas disposiciones que, de acuerdo a su realidad particular, estimen pertinente incorporar. Asimismo, en ningún caso procederá la supresión o modificación de los artículos que conforman el presente documento”.

De este modo, resulta procedente que la Dirección de Obras Portuarias subsane el vacío que se constata en la especie y los inconvenientes que aquel genera, a través de la dictación de normas internas complementarias a las de la referida regulación transversal, pudiendo al efecto recogerse los criterios de la ley N° 19.518, en particular aquellos contenidos en el artículo 17 de ese texto legal, o bien establecerse otras directrices que aseguren la representatividad de los principales estamentos del servicio y la participación de las diversas asociaciones gremiales en la respectiva elección. 

En otro orden de consideraciones, cabe precisar que conforme a lo señalado en el artículo 1° del decreto con fuerza de ley N° 262, de 1977, del Ministerio de Hacienda -Reglamento de Viáticos para el Personal de la Administración Pública- el pago del viático procede cuando el servidor, en su carácter de tal y por razones de servicio, debe ausentarse del lugar de desempeño habitual, cuando se le ordena un cometido funcionario o una comisión de servicio.

Por su parte, la jurisprudencia administrativa de este Organismo de Control contenida en los dictámenes Nos 52.819, de 2002, y 45.118, de 2003, ha precisado que no corresponde que el jefe superior de servicio ordene el desarrollo de labores de representación gremial, por lo que éstas no pueden ser materia de cometidos funcionarios o comisiones de servicio y, por consiguiente, no pueden dar lugar a la percepción de viáticos en los términos que establecen las disposiciones citadas.

Al respecto, consta en los antecedentes examinados que mediante correo electrónico de 15 de mayo de 2017, la jefa del Subdepartamento Recursos Humanos de la mencionada dirección confirmó la anulación de la comisión de servicio del señor Martínez Rojas.

En consecuencia, y considerando que la citación a concurrir a la Mesa Bipartita de Trabajo-Gremios DOP obedece a una gestión gremial que no permite obtener el pago de viáticos, se debe colegir que la decisión de anular la referida comisión de servicio y la compra de pasajes se ajustó a la normativa y jurisprudencia antes expuesta.

Finalmente, en lo relativo a la generación del “procedimiento de movilidad en la contrata para la Dirección de Obras Portuarias”, del informe emitido por ese servicio se desprende que éste determinó convocar únicamente a la ANFUDOP, en circunstancias que la ANIOP aduce que mediante carta del 4 de abril del 2017, comunicó a la autoridad sus representantes en las instancias que menciona y en toda otra en la que correspondiera participación gremial. 

Al respecto, cabe recordar que el artículo 25 de la ley N° 19.296, establece que los directores de las asociaciones de funcionarios tendrán derecho a solicitar participación en el estudio de las políticas relativas a los derechos y obligaciones del personal de la institución respectiva. 

En relación con lo anterior, esta Entidad de Control en su dictamen N° 2.929, de 1999, puntualizó que la participación antes señalada sólo procede en la medida que la autoridad superior del organismo de que se trate, pronunciándose sobre la petición que en tal sentido se le formule, la resuelva favorablemente, sin que pueda, en todo caso, rechazarla infundadamente.

Con todo, el citado dictamen N° 19.888, de 2005, estableció a este respecto que si se decide invitar a determinadas asociaciones gremiales para participar en el estudio de las políticas de personal de un servicio, la autoridad respectiva no puede excluir de dicha participación a las otras organizaciones gremiales que tengan entre sus afiliados a funcionarios que laboran en esa dependencia, toda vez que ello importaría efectuar una diferencia arbitraria que contraviene el principio constitucional de igualdad ante la ley, criterio que deberá ser observado en el futuro por aquella entidad. 

Saluda atentamente a Ud.


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República