Dictamen N° 26955

Texto del dictamen

N° 26.955                                  Fecha: 29-X-2018

Esta Contraloría General ha decidido iniciar de oficio una investigación, respecto de las eventuales irregularidades que se han difundido en diversos medios de comunicación, durante el transcurso de la semana del 13 al 17 de noviembre del año 2017, relacionadas con la contratación por parte de la entonces Intendenta Regional de La Araucanía, de transporte para trasladar a los ciudadanos el día de las elecciones Presidencial, Parlamentaria y de Consejeros Regionales del 19 de noviembre de la citada anualidad y, además, en un correo electrónico remitido por el señor Nelson Huaiquipán Painen, funcionario de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena, CONADI, dirigido a los servidores de dicha entidad, donde se menciona que, “quienes tengan posibilidad de apoyar, se necesitan funcionarios para coordinar la movilización de los votantes en cada comuna, deben ponerse en contacto a la brevedad con el gabinete de la Intendencia, para las confirmaciones y orientaciones necesarias…”.

Asimismo, el entonces Diputado señor Germán Becker Alvear, solicita se instruya un sumario administrativo para aclarar y determinar la legitimidad del requerimiento señalado, con la finalidad de coordinar la movilización de votantes en las elecciones populares de la referida fecha.

Sobre el particular, es pertinente mencionar que el decreto N° 4, de 2010, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, que Reglamenta el Programa de Apoyo al Transporte Regional –previsto en el artículo 5° de la ley N° 20.378, que Crea un Subsidio Nacional para el Transporte Público Remunerado de Pasajeros-, modificado por el decreto N° 191, de 2013, del mismo origen, establece en su artículo 1°, literal v), un programa de servicios de transporte público de pasajeros en los días de realización de elecciones populares a que se refiere la ley N° 18.700, Orgánica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios, en aquellas localidades rurales que no cuenten con recorridos habituales o cuyos servicios en esos días sean insuficientes para cubrir la demanda existente, siendo determinados por el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones en base a una solicitud de la respectiva Intendencia y previo informe favorable del Secretario Regional Ministerial de Transportes y Telecomunicaciones correspondiente.

Agrega, el anotado precepto legal que las Intendencias Regionales realizarán los respectivos procesos de contratación asociados a la implementación del programa de servicios de transporte público de pasajeros para los días de las elecciones populares, y la supervisión de la debida ejecución de los convenios, arbitrando las medidas pertinentes al efecto y dando cuenta al Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones.

Ahora bien, de las indagaciones realizadas, se advirtió la existencia de un convenio de colaboración, de fecha 2 de octubre de 2017, suscrito entre el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones y la Intendencia de la Región de La Araucanía, el cual tiene por objeto regular los términos y condiciones asociados al desarrollo e implementación del subsidio de transporte público de pasajeros para el día de las elecciones de Presidente de la República, Parlamentarios y Consejeros Regionales, del año 2017, y en su numeral tercero, particularmente en sus puntos 2 y 7, sobre compromiso de las partes, estableció que el ministerio otorgue el financiamiento para la implementación del programa, y, por otra parte, que la intendencia deberá adoptar los procedimientos de control necesarios para verificar el efectivo cumplimiento de los servicios contratados, y supervisar la debida ejecución del programa, arbitrando las medidas pertinentes al efecto y dando cuenta al ministerio con la remisión de un informe sobre los servicios de transporte que operaron durante la referida jornada electoral y aquellos que no lo hicieron.

Luego, por decreto exento N° 2.099, de 8 de noviembre de 2017, el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, puso a disposición de la Intendencia de la Región de La Araucanía, por cada jornada electoral, un monto máximo de $ 74.665.000, para subsidiar los servicios de transporte público de pasajeros, para los días de realización de elecciones populares a que se refiere la citada ley N° 18.700, detallándose 461 recorridos en diversos sectores de la región.

En este contexto, la circular N° 81, de 25 de octubre de 2017, de la Intendenta Regional de la época, solicita a todas las Secretarías Regionales Ministeriales, SEREMIS, de La Araucanía; a los Gobernadores Provinciales de Malleco y Cautín, y al Departamento de Administración y Finanzas de su servicio, la cooperación para designar funcionarios que cumplan funciones de coordinador comunal de transporte público de pasajeros para el día de las elecciones populares.

Así también, la circular N° 88, de 15 de noviembre de 2017 -que en su epígrafe señala que refuerza la anterior circular N° 81-, sostiene que, considerando que esa Intendencia, la SEREMI de Transportes y Telecomunicaciones, y el Gobierno Regional de La Araucanía no cuentan con recursos humanos suficientes disponibles para garantizar la labor de coordinación y organización operativa para la gran demanda de movilización y traslado de ciudadanos electores, requiere contar con el apoyo de funcionarios públicos de los demás servicios y SEREMIS, quienes mediante el respectivo cometido puedan disponer de personal para ejercer esos días labores de coordinación y apoyo en esa tarea, entendiéndose como una función pública asignada formalmente, y aplicándose para estos efectos los derechos estatutarios, tales como viáticos, horas extraordinarias y/o la compensación horaria, según corresponda.

La anterior circular, que fue remitida a todos los servicios de la Región de La Araucanía, requiere además informar a la mayor brevedad al Gabinete de la Intendencia, los datos de los funcionarios para ese cometido, a objeto de coordinar el trabajo operativo del día domingo 17 de noviembre de 2017, esperando el arribo de los buses que han sido contratados para esos fines; coordinar y fiscalizar el cumplimiento de los recorridos contratados.

Junto con esto, se verificó también la existencia de la circular N° 41, de 9 de noviembre de 2017, de la SEREMI de Gobierno de La Araucanía, dirigida a los servicios de la región -entre ellos la CONADI-, que a instrucción de la Intendenta se cita a sesión de Gabinete Ampliado para el día 10 de noviembre del mismo año.

Luego, en lo concerniente al correo electrónico denunciado -de fecha 10 de noviembre de 2017-, de don Nelson Huaiquipán Painen, a los funcionarios de la CONADI, en el cual se menciona que, “quienes tengan posibilidad de apoyar, se necesitan funcionarios para coordinar la movilización de los votantes en cada comuna, deben ponerse en contacto a la brevedad con el gabinete de la Intendencia, para las confirmaciones y orientaciones necesarias…”, agregando que a quienes participen se les considerará como trabajo extraordinario y se otorgará tiempo compensatorio, es preciso mencionar que ese funcionario, mediante memorándum N° 230, de 2017, informó al Director Nacional del mismo servicio, sobre el contexto del correo electrónico en cuestión; que ese día 10 de noviembre asistió a la reunión ampliada convocada por la Intendenta en su calidad de Subdirector Nacional subrogante, instancia en la cual se les informó a los asistentes que, al igual que en oportunidades anteriores, se apoyaría con transporte el día de las elecciones, y que habían funcionarios ya inscritos, pero que faltaban para apoyar en esa jornada, requiriéndosele, en lo posible, remitir una nómina de aquellos ese mismo día, por lo que decidió solicitar la colaboración indicada, a través del anotado correo electrónico.

En relación con lo planteado, cabe consignar, primeramente, que conforme al inciso cuarto del artículo 1° de la Constitución Política de la República, el Estado está al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien común, para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización espiritual y material posible, con pleno respeto a los derechos y garantías que ese texto fundamental consagra.

Enseguida, el inciso primero del artículo 3° en armonía con el inciso primero del artículo 28, ambos de la ley N° 18.575 -Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado-, explicita y singulariza la forma en que la Administración del Estado, como órgano del mismo debe propender al bien común, consignando que lo hará atendiendo a las necesidades públicas en forma continua y permanente y fomentando el desarrollo del país a través del ejercicio de las atribuciones que le confiere la Constitución y la ley, y de la aprobación, ejecución y control de políticas, planes, programas y acciones de alcance nacional, regional y comunal. 

Así también, el inciso segundo de su artículo 5°, previene, en armonía con el inciso segundo del artículo 3°, del reseñado cuerpo legal, que “Los órganos de la Administración del Estado deberán cumplir sus cometidos coordinadamente y propender a la unidad de acción, evitando la duplicación o interferencia de funciones”. 

En el mismo orden de ideas, el artículo 2°, letra j), de la ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, prescribe que corresponderá al Intendente, en su calidad de representante del Presidente de la República en la región, ejercer la coordinación, fiscalización o supervigilancia de los servicios públicos creados por ley para el cumplimiento de la función administrativa, que operen en la región.

De ello se sigue que la coordinación es un deber jurídico, y no una mera recomendación, que el legislador impone a los entes públicos, para que estos la ejecuten en el estricto marco de la competencia que a cada uno le corresponde y que, en consecuencia, es un principio general que informa la organización administrativa.
Pues bien, en ese contexto normativo, se estima que constituyendo la Administración del Estado un todo armónico que debe propender a la unidad de acción, es necesario que los diversos órganos que la componen funcionen ajustando las acciones que llevan a cabo, al principio de coordinación establecido en los artículos 3° y siguientes de la mencionada ley N° 18.575, lo que no sólo implica evitar la duplicidad de labores, sino también concertar medios y esfuerzos con una finalidad común.

Dicho objetivo, en la especie, se traduce en facilitar el acceso de la ciudadanía a las distintas prestaciones de las entidades públicas a través del mecanismo de la ‘coordinación’ y con ello dar cumplimiento al deber de servicialidad del Estado (aplica dictámenes Nos 210, de 2014 y 1.327 de 2017, ambos de esta Contraloría General). 

En consecuencia, no se advierten irregularidades en la actuación de la Intendencia Regional de La Araucanía, en el sentido de suscribir el mentado convenio, de emitir las correspondientes circulares, y de disponer la adecuada coordinación para el control de la efectiva ejecución del transporte de electores.

Ahora bien, respecto del correo electrónico denunciado, en el cual, el Subdirector Nacional subrogante, solicitó funcionarios voluntarios para coordinar la movilización de los votantes, por disposición de la Intendencia y en relación al programa de transporte público en cuestión para el día de realización de las elecciones populares, debe atenderse lo dispuesto en el artículo 75 de la ley N° 18.834, Estatuto Administrativo, establece que los funcionarios públicos podrán ser designados por el jefe superior de la respectiva institución, en comisión de servicio para el desempeño de tareas ajenas al cargo, en el mismo órgano o servicio público “o en otro distinto”, tanto en el territorio nacional o extranjero. 

A su turno, el artículo 78 del mismo texto estatutario prevé que los funcionarios públicos pueden cumplir cometidos funcionarios que los obliguen a desplazarse dentro o fuera de su lugar de desempeño habitual para realizar labores específicas inherentes al cargo que sirven. Estos cometidos no requieren ser ordenados formalmente, salvo que originen gastos para la institución, tales como pasajes, viáticos u otros análogos, en cuyo caso se dictará la respectiva resolución o decreto.

Sin perjuicio de ello, el artículo 156, inciso segundo, de la ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República, prevé, en lo que interesa, que treinta días antes de la elección de Presidente de la República, los funcionarios públicos no podrán ser trasladados o nombrados en comisión de servicio fuera del lugar en que ejercen sus funciones. 

Por consiguiente, en mérito de lo expuesto, es posible señalar que fue procedente el requerimiento -correo electrónico- a los funcionarios de la CONADI, en la medida, que tanto en éstos casos, como de los restantes servicios públicos de la Región de La Araucanía, no se dispongan las comisiones de servicios pertinentes, fuera del lugar del desempeño habitual de los funcionarios, debido a la limitación que impone el reseñado artículo 156, inciso segundo, de la ley N° 10.336.

Finalmente, la Intendencia de la Región de La Araucanía deberá arbitrar las medidas necesarias con la finalidad de que los funcionarios públicos de los diversos servicios de la región, que colaboren con la verificación del transporte en comento velen por el estricto cumplimiento de la preceptiva invocada y de lo dispuesto en el oficio N° 28.330, de 2017, de esta Contraloría General, que imparte instrucciones con motivo de las próximas elecciones de Presidente de la República, Senadores, Diputados y Consejeros Regionales.

Saluda atentamente a Ud.,


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República