Dictamen N° 24903

Texto del dictamen

N° 24.903                                 Fecha: 04-X-2018

Se ha dirigido a esta Contraloría General el Director del Hospital de Carabineros, solicitando un pronunciamiento que determine si los servidores que se desempeñan en ese centro asistencial regidos por el Código del Trabajo, pueden constituir una asociación de funcionarios, ya que ha tomado conocimiento de que trabajadores de ese establecimiento concurrieron a la respectiva inspección del trabajo con dicha finalidad. 

En su opinión, aquello no resultaría procedente, puesto que si bien la ley N° 19.296 reconoce a los trabajadores de la Administración del Estado el derecho de constituir las asociaciones de funcionarios que estimen convenientes, exceptúa de ello a las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública. 

Señala que dentro de dicha exclusión deben entenderse comprendidos los servidores del Hospital de Carabineros, los que no obstante regirse por el Código del Trabajo, no pueden ser considerados como personal ajeno a la institución. Hace presente, además, que la especial naturaleza de las funciones de Carabineros de Chile exige que su personal, cualquiera que sea su calidad funcionaria, se encuentre plenamente operativo. 

Por otra parte, don Ricardo Calderón Aguirre, funcionario del indicado establecimiento y secretario de la “Asociación Nacional de Funcionarios del Hospital de Carabineros”, reclama que habiéndose constituido legalmente dicha agrupación, no ha sido reconocida como tal por la dirección del hospital.

Solicitado informe a la Dirección del Trabajo, esta indicó que los funcionarios de que se trata tienen derecho a constituir una asociación, toda vez que la excepción al ejercicio de esa prerrogativa está circunscrita a los servidores que obedecen a una jerarquía militar o policial determinada, lo que no ocurre respecto de los funcionarios civiles, pues estos no corresponderían a personal policial en un sentido estricto.

Sobre la materia, es menester indicar que en virtud de lo dispuesto en los artículos 2° y 3° de la ley N° 18.476, que dicta normas respecto de los hospitales de las instituciones de la Defensa Nacional, el Director del Hospital de Carabineros de Chile se encuentra facultado para contratar personal para dicho establecimiento, el cual se regirá por las normas laborales y previsionales del sector privado -esto es, por el Código del Trabajo y sus leyes complementarias-.

Luego, cabe hacer presente que la jurisprudencia de este Organismo Fiscalizador, contenida en los dictámenes Nos 50.455, de 2009 y 47.967, de 2000, entre otros, ha resuelto que el personal contratado bajo las normas del Código del Trabajo en virtud de lo dispuesto en la citada ley N° 18.476, para desempeñarse en los hospitales dependientes de la Armada de Chile y en el Hospital Militar de Santiago, no tiene derecho a constituir asociaciones de funcionarios ya que, como integrantes de las Fuerzas Armadas, rige a su respecto la excepción al derecho de asociación que contempla el artículo 1°, inciso tercero, de la ley N° 19.296, la que, conforme a dicha norma, aplica también para las Fuerzas de Orden y Seguridad.

No obstante, esta Contraloría General ha estimado pertinente realizar un nuevo estudio sobre esta materia. 

Al respecto, es menester recordar que la Constitución Política, en su artículo 19, Nos 15 y 19, asegura a todas las personas el derecho de asociarse sin permiso previo y a sindicarse en la forma y condiciones que determine la ley.

En armonía con las referidas disposiciones constitucionales, el artículo 1° de la ley N° 19.296, reconoce a los trabajadores de la Administración del Estado el derecho de constituir, sin autorización previa, las asociaciones de funcionarios que estimen convenientes, con la sola condición de sujetarse a la ley y a los estatutos de las mismas.

Agrega la precitada norma en su inciso tercero, que dicha ley no se aplicará a las Fuerzas Armadas y a las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, entre otros.

En el mismo sentido, los convenios Nos 87 relativo a la Libertad Sindical y la Protección del Derecho de Sindicación, y 151 sobre Protección del Derecho de Sindicación y los Procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la Administración Pública, ambos de la Organización Internacional del Trabajo        -OIT-, promulgados mediante los decretos Nos 227, de 1999, y 1.539, de 2000, del Ministerio de Relaciones Exteriores, respectivamente, consagran el derecho de los funcionarios públicos de constituir asociaciones.

El primero de los precitados pactos internacionales señala en su artículo 9 que “La legislación nacional deberá determinar hasta qué punto se aplicarán a las fuerzas armadas y a la policía las garantías previstas por el presente Convenio.”. 

En relación con ese precepto, el Comité de Libertad Sindical de la OIT, cuyo objetivo es examinar las quejas sobre las violaciones de la libertad sindical, en su informe N° 386, caso N° 3.255 -refiriéndose a la denegación de uno de sus gobiernos adscritos de conceder personalidad jurídica a un sindicato en formación del personal administrativo de la policía nacional civil, bajo el argumento de que de acuerdo a su normativa interna los miembros de esa institución no disponen del derecho de  asociación-, señaló que “...el artículo 9 del Convenio prevé únicamente excepciones al principio general, que la interpretación de estas posibles categorías de exclusión (policía y fuerzas armadas) debería ser restrictiva y que en caso de duda los trabajadores deberían tener consideración de civiles...”.

Igual razonamiento ha utilizado el Comité de Libertad Sindical en el análisis de otros casos que involucran a personal civil que labora en dependencias de las fuerzas armadas -tal como consta en la sexta edición de su recopilación de decisiones, página 65-, en los cuales ha indicado que “Los civiles empleados en los servicios del ejército deberían tener derecho a formar sindicatos”, precisando que “Los trabajadores civiles de los establecimientos manufactureros de las fuerzas armadas deben tener el derecho de constituir, sin autorización previa, las organizaciones que estimen convenientes, de conformidad con el Convenio núm. 87” y que “El personal civil empleado en los bancos del ejército debería gozar del derecho de constituir organizaciones sindicales y de afiliarse a las mismas”.

En razón de lo anterior, y a que la exclusión del derecho de constituir asociaciones constituye una restricción a las garantías constitucionales que dispone el artículo 19 Nos 15 y 19, de nuestra Carta Fundamental, es que el inciso tercero del artículo 1° de la ley N° 19.296 deber ser interpretado de manera restrictiva, resultando en efecto necesario precisar si su alcance comprende o no al personal civil contratado por el Código del Trabajo en el Hospital de Carabineros.

En este sentido, cabe recordar que de acuerdo a lo dispuesto por la ley N° 18.961, Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile, esta es una institución policial técnica y de carácter militar, que integra la fuerza pública y existe para dar eficacia al derecho, cuya finalidad es garantizar y mantener el orden público y la seguridad pública interior en todo el territorio de la República y cumplir las demás funciones que le encomiendan la Constitución y la ley.

Agrega el inciso primero de su artículo 2° que “Carabineros de Chile como cuerpo policial armado es esencialmente obediente, no deliberante, profesional, jerarquizado y disciplinado y su personal estará sometido a las normas básicas establecidas en la presente ley orgánica, su Estatuto, Código de Justicia Militar y reglamentación interna”. 

Por otra parte, en cuanto a las funciones que competen al Hospital de Carabineros, el mismo cuerpo normativo en su artículo 82, inciso primero, dispone que “Los hospitales institucionales, estarán destinados a prestar asistencia médica de todo orden, preferentemente al personal en servicio activo, en retiro, beneficiarios de montepío y a sus familiares”.

De acuerdo a lo anterior, y a la interpretación restrictiva que corresponde efectuar acerca de la excepción al derecho de los trabajadores de la Administración del Estado de constituir asociaciones de funcionarios, aparece que los servidores del Hospital de Carabineros regidos por el Código del Trabajo no deben entenderse comprendidos por dicha excepción ya que, tal como ha quedado de manifiesto en los párrafos precedentes, estos, además de regirse por las normas laborales y previsionales del sector privado, no realizan las funciones propias del quehacer de la institución.

Por tanto, el personal civil por el que se consulta, al no estar comprendido en la restricción al derecho de asociación que el inciso tercero del artículo 1° de la ley N° 19.296 dispone para las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, puede en consecuencia constituir una asociación de funcionarios en los términos que ese mismo texto legal señala. 

Lo anterior, resulta además concordante con lo resuelto por los Tribunales de Justicia, ya que con ocasión de la constitución de la Asociación Nacional de Funcionarios del Hospital Militar de Santiago, en la causa Rol N° 149-2015, la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Santiago determinó que resulta posible que los trabajadores de dicho establecimiento de salud puedan constituir una asociación de funcionarios en los términos que indica la ley N° 19.296, toda vez que la norma que contempla la excepción al derecho de constituirlas no les sería aplicable por tratarse de “personal civil que presta servicios en una repartición pública, y que se encuentran sujetos a estatutos jurídicos y condiciones laborales diversas”.

Atendido lo expresado, se reconsideran los dictámenes Nos 50.455, de 2009 y 47.967, de 2000, y toda otra jurisprudencia en contrario a lo señalado en el presente pronunciamiento. 

Saluda atentamente a Ud. 


Por orden del Contralor General
María Soledad Frindt Rada
Subcontralor General de la República