Dictamen N° 16512

Texto del dictamen

N° 16.512                                           Fecha: 29-VI-2018

Se ha dirigido a esta Contraloría General don Carlos Insunza Rojas, Presidente de la Agrupación Nacional de Empleados Fiscales, solicitando un pronunciamiento que determine si respecto de los funcionarios traspasados desde la calidad de honorarios a la contrata en virtud de las leyes de presupuestos del sector público de los años 2016, 2017 y 2018, resulta posible considerar las renovaciones de sus contrataciones a honorarios previas a dicho cambio de calidad jurídica, para efectos de invocar el principio de la confianza legítima en los términos dispuestos por los dictámenes Nos  85.700, de 2016 y 6.400, de 2018. 

Como cuestión previa, es necesario señalar que el inciso primero del artículo 24 de la ley N° 21.053, de Presupuestos del Sector Público para el año 2018, estableció que “Fíjase para el año 2018 en 8.000 el número máximo de personas que podrá modificar su calidad jurídica de honorario a suma alzada a contrata, asimilándose al grado de la planta legal del estamento que le corresponda cuya remuneración total le permita mantener su remuneración bruta”.

Al respecto conviene anotar que dicho traspaso ya se encontraba contemplado en el artículo 22 de la ley N° 20.882, de Presupuestos del Sector Público para el año 2016, en el que además se disponía que los requisitos y normas de procedimiento necesarios para su implementación serían establecidos por medio de uno o más decretos del Ministerio de Hacienda, mandato que esa secretaría de Estado cumplió a través de su decreto exento N° 37, de 2016.

De acuerdo con el artículo quinto de este último documento, los cupos de que se trata solo pueden ser utilizados para designar a contrata a las personas que previamente se encontraban contratadas a honorarios por el mismo servicio, siguiendo el procedimiento establecido en los artículos que allí se mencionan.

Al efecto, su artículo sexto dispuso como condición de procedencia del aludido mecanismo, entre otras, que los beneficiarios tengan una antigüedad continua en el organismo de a lo menos un año, contada al 1 de enero del 2016, a jornada completa; mantengan un contrato a honorarios vigente al momento del traspaso a la contrata, y que el servicio prestado sea un cometido especifico de naturaleza habitual en la institución.

A continuación, en relación al principio de confianza legítima de que tratan los dictámenes Nos 22.766 y 85.700, ambos de 2016, y 6.400, de 2018, entre otros, resulta necesario precisar que de acuerdo a los citados pronunciamientos, la circunstancia de que de manera constante y reiterada un organismo de la Administración del Estado haya requerido los servicios personales de un funcionario a través de designaciones a contrata, hace suponer que, salvo que medie una razón plausible, la última designación a contrata que el interesado sirvió será renovada por toda la anualidad siguiente    -ya sea por una sola designación o por varias parciales que comprendan ese año- y en iguales condiciones.

Añaden tales pronunciamientos, en cuanto a la duración total del lapso necesario para provocar la anotada confianza, que dicha expectativa se genera a partir de la segunda renovación anual y en la medida que no haya interrupción entre una designación y la siguiente, por lo que la práctica que genera la confianza legítima está determinada por una extensión de tiempo que alcanza más de dos años.

De la misma jurisprudencia se advierte que la confianza legítima solo aplica para las vinculaciones a contrata -o contrataciones similares, aun cuando no tengan la misma denominación- y no para los contratos a honorarios, por lo que no sirven estas últimas vinculaciones para sumar el tiempo necesario para generar la referida confianza.

No obstante lo anterior, y en relación con la posibilidad de que respecto de los servidores traspasados desde la calidad de honorarios a la contrata, sean contabilizadas sus prestaciones de servicios a honorarios para efectos de invocar la confianza legítima, es dable precisar que dicho traspaso tiene su origen en una disposición legal contemplada en las leyes de presupuestos antes individualizadas, y que para operar requiere, entre otras condiciones, que los beneficiarios tengan una antigüedad continua en el organismo de a lo menos un año previo a dicho cambio de condición jurídica, que mantengan un contrato a honorarios vigente al momento del traspaso a la contrata y que el servicio prestado sea un cometido especifico de naturaleza habitual en la institución.

En tal sentido, se colige que ha sido el propio legislador el que, por medio de la autorización para el traspaso a la contrata hecha en las citadas leyes de presupuestos, ha efectuado un reconocimiento de la continuidad y habitualidad de las funciones de tales servidores, por lo que resulta acorde con los criterios tenidos en consideración por esta Contraloría General al emitir su jurisprudencia sobre la materia, que para tal fin se sumen los lapsos, previos al traspaso, en que aquellos se han desempeñado en el mismo organismo de manera continua y sobre la base de honorarios, en la medida que aquellas labores hayan sido a jornada completa y correspondan a un cometido especifico de naturaleza habitual de la institución.

En efecto, con los anotados traspasos la Administración del Estado reconoce la permanencia del servidor sobre la base del tiempo de vinculación anterior, lo que permite generar la expectativa legítima en el ahora funcionario a contrata, de que su nueva vinculación será renovada    -en tanto se cumplan las condiciones que la referida jurisprudencia ha exigido para ello-, pudiendo en consecuencia computar para tal efecto los citados periodos servidos a honorarios. 

En consecuencia, corresponde complementar, en los términos previamente indicados, los dictámenes                  Nos  85.700, de 2016 y 6.400, de 2018. 

Saluda atentamente a Ud.


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República