Dictamen N° 13706

Texto del dictamen

N° 13.706                           Fecha: 04-VI-2018

Se han dirigido a esta Contraloría General el Prosecretario de la Cámara de Diputados, a requerimiento de la Diputada, señora Karol Cariola Oliva; el señor Carlos Villalobos Vargas, representante del Sindicato de Trabajadores Independientes del Sector Vivienda y Urbanización de la Región Metropolitana; y la señora Soledad Núñez Chávez, representante de la Asociación Gremial de Trabajadores a Honorarios y de Servicios Externos del Servicio de Vivienda y Urbanización, Región del Bío-Bío, solicitando que se emita un pronunciamiento sobre la legalidad del oficio circular N° 6, de 2017, del Ministerio de Hacienda, en concordancia con la ley N° 20.981, en cuanto al proceso de traspaso a contrata de quienes prestan labores a honorarios en el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, en adelante MINVU.

Al respecto, manifiestan que en el cálculo de la renta bruta que percibirían aquellos como funcionarios a contrata, se consideró la asignación de modernización -la cual estiman no posee el carácter de permanente-, promediando las rentas que se obtendrían en los meses con y sin aquella y de esa manera llegar a un monto que se asimilaría a la renta bruta que poseerían los prestadores a honorarios, situación que mermaría su calidad remuneracional y afectaría los  principios de discriminación, de confianza legítima y de igualdad ante la ley. Agregan que no corresponde normar tal situación a través de una circular, sino que debería ser por un decreto emanado del Ministerio de Hacienda como lo exigiría el artículo 24, inciso tercero, del citado texto legal y que se estaría presionando a los servidores a honorarios para renunciar a sus años de desempeño.

Solicitado informe al Ministerio de Hacienda, este manifestó que la aludida circular se ajusta a lo establecido en el artículo 24 de la ley N° 20.981, toda vez que regula el traspaso de contrataciones de carácter civil a uno estatutario de contrata, lo cual implica normar el paso de un sistema de pago por prestación de servicios mensuales a otro de remuneraciones brutas mensualizadas, como es el que rige al personal del MINVU, considerando dentro de ellas, la asignación de modernización en su componente base y con su incremento por desempeño institucional. 

Sobre el particular, el inciso primero del artículo 24 de la ley N° 20.981, de Presupuestos del Sector Público para el año 2017, estableció que  “Fíjase para el año 2017 en 8.000 el número máximo de personas que podrá modificar su calidad jurídica de honorario a suma alzada a contrata.                                                                  

El inciso tercero del referido artículo 22 precisó que “Los ajustes derivados de la aplicación de este artículo serán establecidos por medio de decretos del Ministerio de Hacienda, dictados conforme a lo dispuesto en el artículo 70 del decreto ley N° 1.263 de 1975”.

Luego, su inciso cuarto agregó que “En todo caso, los funcionarios que cambien de calidad jurídica de acuerdo al mecanismo regulado por este artículo, mantendrán sus remuneraciones brutas”.                                                                   
Por su parte, en lo que interesa, el artículo 1° de la ley N° 19.553 concede una asignación de modernización a los empleados a contrata  de las entidades que señala -entre las cuales se encuentra el MINVU-, la que se entera en cuatro cuotas, en los meses de marzo, junio, septiembre y diciembre de cada año, y según lo dispone su artículo 3°, está constituida por un componente base, un incremento por desempeño institucional y uno por desempeño colectivo.

Luego, de acuerdo al artículo 6° de dicho texto legal, el incremento por desempeño institucional se concede en relación a la ejecución eficiente y eficaz, por parte de los servicios, de los programas de mejoramiento de la gestión, los que deben incluir objetivos específicos a cumplir cada año y cuyo grado de cumplimiento es medido mediante indicadores de gestión u otros instrumentos de similar naturaleza.

Asimismo, el artículo 7° de la misma ley, dispone que el incremento por desempeño colectivo será concedido a los funcionarios que se desempeñen en equipos, unidades o áreas de trabajo, en relación con el grado de cumplimiento de las metas anuales fijadas para cada uno de ellos.

Al respecto, y en primer término, conviene precisar que mediante la aludida circular N° 6, de 2017, el Ministerio de Hacienda dictó instrucciones, en lo que interesa, para la aplicación del reseñado artículo 24 de la ley N° 20.981, determinando en su numeral 1.5. los criterios para efectuar la fijación del grado de asimilación en la escala de sueldos de la respectiva institución para el cambio de calidad jurídica de los prestadores a honorarios, indicándose que deberán considerarse los componentes remuneracionales brutos mensualizados asignados al grado más cercano a la renta bruta mensual del honorario, esto es, a los que tenga derecho el funcionario conforme a la normativa vigente y a los requisitos exigidos para su otorgamiento en la respectiva institución. Agrega que un ejemplo de remuneración que no forma parte de la asimilación, es el incremento colectivo de la ley N° 19.553, que conforme a los requisitos exigidos por la normativa vigente, el funcionario no tiene derecho a ella durante el año en que se efectuó la contratación.

En tal sentido, conviene precisar que según lo concluido en el dictamen No 52.911, de 2014, de esta Contraloría General, y contrariamente a lo aseverado por los recurrentes, la asignación de modernización tiene la calidad de remuneración permanente, por lo que no resultó reprochable que aquella haya sido considerada por el Ministerio de Hacienda como parte integrante de la renta bruta -o total de haberes- que percibirían los prestadores a honorarios al cambiar su calidad jurídica, a fin de obtener un cálculo real del costo remuneracional que significará tal traspaso. 

Ahora bien, acorde con lo señalado por el dictamen N° 55.115, de 2012, de esta Contraloría General, y de acuerdo a lo previsto por el artículo 3° de la aludida ley N° 19.553, la asignación de modernización tiene tres elementos: un componente base constituido por un porcentaje de las remuneraciones que indica, a todo evento; un incremento por desempeño institucional, y un incremento colectivo, estos dos últimos, que se sujetan al cumplimiento de objetivos o metas de gestión.

Sin embargo, en este último caso, según se desprende del artículo 7° de dicho texto legal y en armonía con el criterio expuesto, entre otros, por el dictamen N° 12.113, de 2017, de esta Contraloría General, la circunstancia de haber formado parte de un equipo, unidad o área de trabajo que haya logrado las metas anuales, confiere al empleado la expectativa de percibir el componente colectivo, por lo que en la especie, resultó procedente que el Ministerio no incluyera tal estipendio en la forma de cálculo de la aludida renta bruta, considerando que los servidores traspasados no participaron de aquellos en el año de cumplimiento de las metas correspondientes en el servicio.

En tales circunstancias, no se advierte ilegalidad de la circular N° 6, de 2017, del Ministerio de Hacienda, en las materias reclamadas, ni se vislumbra como aquella puede afectar los principios de discriminación, de confianza legítima y de igualdad ante la ley, según lo alegan los recurrentes. 

Enseguida, en cuanto al reclamo referente a que los criterios de determinación del grado de asimilación en la escala de sueldos de la respectiva institución para el cambio de calidad jurídica de los prestadores a honorarios, deberían materializarse en un decreto expedido por el Ministerio de Hacienda, cabe precisar que el antes aludido artículo 24, inciso tercero, de la ley N° 20.981, exige dicha formalidad en relación a los ajustes presupuestarios que requiere la aplicación del referido precepto, y no para la regulación de las materias como la indicada, situación distinta a la dispuesta en la ley N° 20.882, de Presupuestos del Sector Público correspondiente al año 2016, en la que el legislador expresamente requirió tal formalidad en su artículo 22, inciso cuarto, para efectos del establecimiento de los requisitos y normas de procedimiento que fueran necesarios para la implementación del traspaso del personal que cambiaría su calidad jurídica de honorarios a contrata, lo que se materializó a través del decreto exento N° 37, de 2016.

Finalmente, en relación a que se estaría presionando a los prestadores a honorarios para renunciar a sus años de servicio, es menester hacer presente que no se acompaña ningún antecedente que permita acreditar la veracidad de tal reclamo ni cuál sería el objeto de tal actuación, por lo que corresponde desestimar la alegación en tal sentido.

Saluda atentamente a Ud.

Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República