Dictamen N° 4831

Texto del dictamen

N° 4.831                     Fecha: 09-II-2017

La Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (en adelante JUNAEB) ha solicitado la reconsideración del oficio N° 102.616, de 2015, de la División de Auditoría Administrativa de esta Contraloría General, que estableció que la decisión de realizar las actividades que indica dentro del horario de trabajo, cerrando las dependencias, vulneró el principio de continuidad del servicio público. 
Afirma que la jurisprudencia administrativa que cita autorizaría a la jefatura para desarrollar actividades recreativas cuyo objeto sea mejorar el clima laboral, en la medida que no impliquen un descuido de los deberes funcionarios, condición que habría sido observada ya que, según afirma, se adoptaron todas las precauciones necesarias a fin de otorgar las prestaciones de manera ininterrumpida y permanente. 
Agrega que al tener el jefe superior del servicio la atribución para regular el ingreso y salida de la jornada laboral de su personal, estaría facultado para autorizar que éste no marque en el sistema de control de horario, lo que, según su parecer, permitiría a sus empleados asistir a tales actividades, asunto que estaría avalado por la jurisprudencia administrativa que menciona. 
Como cuestión previa, es preciso señalar que antes de la emisión del aludido oficio N° 102.616, se constató mediante una visita inspectiva realizada los días 22 y 23 de octubre de 2015, que las dependencias de la JUNAEB que se indican se encontraban con sus puertas cerradas con candados y solo con personal de seguridad, producto de la celebración de unas actividades de mejora de clima laboral y almuerzo institucional.  
Asimismo, consta que a través de la resolución exenta N° 2.337, de 15 de noviembre de 2015, de la JUNAEB, se autorizó la no marcación en los sistemas de control de asistencia a los funcionarios que participaron en dichas celebraciones durante los días 15, 22 y 23 de octubre de esa anualidad.  
Sobre el particular, cabe hacer presente que el artículo 3° de la ley N° 18.575, que consagra el principio de continuidad del servicio público dispone, en lo que interesa, que “La Administración del Estado está al servicio de la persona humana; su finalidad es  promover el bien común atendiendo las necesidades públicas en forma continua y permanente”. 
Del mismo modo, el artículo 5°, inciso primero, de ese texto legal, indica que las autoridades y funcionarios deberán velar por la eficiente e idónea administración de los medios públicos y por el debido cumplimiento de la función pública.
A su turno, su artículo 28 previene, en lo que interesa, que los servicios públicos son órganos administrativos encargados de satisfacer necesidades colectivas, de manera regular y continua. 
Al respecto, la jurisprudencia de esta Entidad de Control contenida, entre otros, en los dictámenes Nos 6.624, de 2002 y 9.276 y 32.067, ambos de 2013, ha sostenido que una de las características esenciales del servicio público es su continuidad, esto es, que las prestaciones que se deben otorgar en el cumplimiento de las finalidades que constituyen su objeto, tienen que ser permanentes e ininterrumpidas.
 En el mismo contexto, añade el dictamen N° 3.688, de 2004, de este origen, que se vería gravemente afectado el principio de la continuidad del servicio si se permite que la gran mayoría o todos los servidores de una entidad pública hagan uso de un permiso que los habilite para no asistir a sus labores, lo que resulta plenamente aplicable a casos como el ahora en análisis. 
Por su parte, el dictamen N° 19.951, de 1995, de esta procedencia, invocado por la JUNAEB en apoyo de su postura,  sostiene que la jefatura de un servicio puede disponer la asistencia obligatoria de algunos de sus funcionarios, durante la jornada de trabajo, a las actividades institucionales, tales como los actos conmemorativos del aniversario de la respectiva institución, pero advierte que resulta improcedente que se obligue a todos sus empleados a asistir a esas celebraciones puesto que implicaría una contravención al principio referido en el párrafo precedente.  
Ahora bien, como se desprende de los hechos constatados en las visitas efectuadas por fiscalizadores de este Organismo de Control, y que se reprochan en el indicado oficio N° 102.616, en las jornadas a que ellas aluden las dependencias de la JUNEAB se encontraban cerradas al público, por lo que, contrariamente a lo afirmado por esta, no se dispusieron todas las medidas necesarias para el desarrollo permanente e ininterrumpido de sus funciones, las que comprenden la atención de los usuarios del servicio. 
Finalmente, y en relación con el cuestionamiento que el oficio cuya reconsideración se solicita hace a la autorización que contempló la indicada resolución exenta N° 2.337, cumple con hacer presente que las letras a) y d) del artículo 61 de la ley N° 18.834, preceptúan, en lo pertinente, que son obligaciones de cada funcionario desempeñar personalmente las tareas del cargo en forma regular y continua, así como cumplir la jornada de trabajo. 
Luego, el inciso primero de su artículo 65 dispone que “La jornada ordinaria de trabajo de los funcionarios será de cuarenta y cuatro horas semanales distribuidas de lunes a viernes, no pudiendo exceder de nueve horas diarias”.
Al respecto, es útil consignar que el legislador solo ha regulado la duración de la jornada semanal y el límite máximo diario de la misma de los empleados regidos por dicho cuerpo estatutario, por lo que compete a los jefes superiores de los servicios fijar la hora de ingreso y de término de la jornada del personal de su dependencia, en virtud de las facultades que les otorga el artículo 31 de la ley N° 18.575, para dirigir, organizar y administrar el correspondiente organismo (aplica criterio contenido en el dictamen N° 10.743, de 2012, de este Ente de Control).
Asimismo, es del caso destacar que los dictámenes Nos 46.187 y 71.244, ambos de 2013, y 50.635, 2014, todos de este origen, han sostenido que en virtud de las potestades antes mencionadas, el jefe superior del servicio puede establecer modificaciones al horario de ingreso de sus funcionarios, la cual debe fundarse en razones de servicio.
En este contexto, y dado el alcance que la jurisprudencia antes referida otorga a las potestades de las jefaturas en esta materia, resulta razonable entender que estas pueden eximir a un servidor de marcar el ingreso o salida, o ambos, en los sistemas de registro, cuando circunstancias especiales hagan imposible, difícil o ineficiente el cumplimiento de tal obligación.
Lo anterior, sucede, por ejemplo, si en virtud de un cometido funcionario, comisión de servicio u otra orden similar, el servidor debe efectuar labores o estar presente en un lugar diverso a aquel en que normalmente se desempeña y en un horario que implique que acercarse a su oficina para efectuar el marcaje signifique desviarlo notablemente de la ruta natural entre el lugar en el que debe estar por encargo del organismo y su domicilio, con un aumento significativo del tiempo de esos traslados. 
Así, de lo expuesto y los documentos tenidos a la vista se advierte que la única actividad que encuadra dentro del supuesto antes mencionado es la celebrada fuera de las dependencias de la JUNAEB el 22 de octubre de 2015.
Por ello, y dado que no se aportan antecedentes que permitan establecer si el lugar en que se desarrollaron las actividades de la mañana del 15 de octubre y la tarde del 23 de ese mes justifica que todos los funcionarios que asistieron a ellas no registraran el ingreso o la salida, corresponde que en el pertinente sumario se determine dicha circunstancia y se resuelva conforme a su mérito. 
Asimismo, es dable mencionar que la decisión en análisis constituyó la regularización de una situación acaecida con anterioridad, a fin de justificar el no marcaje del control de horario por parte de los asistentes a las actividades indicadas, siendo necesario en este punto añadir que en aquellos casos en que resulte procedente, según lo antes expuesto, autorizar no registrar el ingreso o la salida, deberá emitirse el permiso o exención con anterioridad al día respectivo, salvo que existan motivos fundados para hacerlo con posterioridad.
Conforme a lo expuesto, se concluye que no se ajustó a derecho la decisión de la JUNAEB que autorizó el cierre de las dependencias de esa entidad para realizar las actividades antes mencionadas, pues el ordenamiento jurídico no ha contemplado la posibilidad de que la superioridad disponga de este tipo de determinaciones, constituyendo una infracción al principio de continuidad del servicio público, por lo que no se accede a la solicitud de reconsideración requerida. 
Compleméntese y confírmense el señalado oficio N° 102.616, de 2015. 
Saluda atentamente a Ud.

Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República