Dictamen N° 78625

Texto del dictamen

N° 78.625                                     Fecha: 25-X-2016

Se ha dirigido a esta Contraloría General don José Lobato Jiménez, representante legal de una sociedad educacional sostenedora del establecimiento que indica, reclamando en contra del procedimiento sancionatorio llevado a cabo por la Superintendencia de Educación -en adelante SIE-, que culminó con la aplicación de una multa.

Expresa que en la instrucción del procedimiento no se habría respetado la normativa vigente ya que la resolución exenta que ordenó instruir el proceso, designó fiscal y formuló cargos, fue dictada por el encargado regional de fiscalización, en quien delegó funciones el Director Regional Metropolitano de la SIE, en circunstancias que el ordenamiento jurídico señala que la formulación de cargos debe ser efectuada por el respectivo fiscal instructor.

Manifiesta que dicha actuación iría en contra de lo sostenido por esta Entidad Fiscalizadora en su dictamen N° 52.175, de 2014, y de lo resuelto por los Tribunales de Justicia, los que, en suma, han resuelto la formulación de cargos debe ser efectuada por el fiscal y no por el Director Regional de ese servicio.

Idéntico reclamo han efectuado, por procesos diversos, don Leonardo Giavio Campos, doña Angélica Misa Fedelli, don Fernando Sepúlveda Bustos, doña Carolina Soza Mac-Namara y don German King Zeballos, por lo que se procederá a resolver todas las presentaciones de forma conjunta.

Requerida al efecto, la SIE señaló, en síntesis, que lo obrado se ajustó a derecho ya que la atribución de sustanciar dichos procedimientos y de formular cargos le corresponde a ese órgano público, y que la acumulación de dichas actuaciones en un solo acto tuvo por objeto concretar los principios de economía procedimental, celeridad y conclusivo, establecidos en la ley N° 19.880.

Sin perjuicio de lo anterior, señala que se respetaron las reglas que impone el debido proceso, ya que los particulares tuvieron las instancias procesales para efectuar la adecuada defensa de sus intereses, por lo que la actuación reclamada no les produjo perjuicio. 

Sobre la materia, el inciso primero del artículo 48 de la ley N° 20.529 señala que el objeto de la SIE será fiscalizar, de conformidad a la ley, que los sostenedores de establecimientos educacionales reconocidos oficialmente por el Estado se ajusten a las leyes, reglamentos e instrucciones que dicte la Superintendencia, en adelante "la normativa educacional".

Luego, el literal i) de su artículo 49 indica que para el cumplimiento de sus funciones, la SIE tendrá la atribución de formular cargos, sustanciar su tramitación y resolver los procesos que se sigan respecto de todos los incumplimientos o infracciones a la normativa educacional, así como de los que conozca por la vía de denuncias del público o por denuncia que formule el Ministerio de Educación u otros órganos públicos.

Asimismo, su artículo 66 prescribe que si se detectaren infracciones que pudieren significar contravención a la normativa educacional, el Director Regional competente, mediante resolución fundada, ordenará la instrucción de un procedimiento y designará un fiscal instructor encargado de su tramitación, de formular cargos, de investigar los hechos, solicitar informes, ponderar las pruebas y disponer toda otra diligencia que dé curso al procedimiento.

En consecuencia, de la preceptiva antes reseñada se desprende que, salvo la hipótesis contemplada en el artículo 67 -que no corresponde a los procesos ahora cuestionados-, compete al fiscal designado, y no a otro funcionario, formular los cargos en los referidos procedimientos.

En este contexto debe añadirse que los principios de celeridad, economía procedimental y conclusivo -que esgrime la SIE en apoyo de su actuación-, no autorizan para desconocer una expresa y clara norma procedimental, que radica en el fiscal una determinada función.

Por ello, constituyó una irregularidad el hecho que en los procesos sancionatorios cuestionados los cargos hayan sido formulados por el encargado regional de fiscalización, en quien el Director Regional delegó funciones, y no por el fiscal designado.

No obstante, resulta necesario determinar si esa infracción procedimental incide en la validez del acto administrativo cuestionado, esto es, si constituye o no una irregularidad invalidante.

Sobre el particular, el artículo 13 de la ley N° 19.880, en su inciso segundo, dispone que “el vicio de procedimiento o de forma sólo afecta la validez del acto administrativo cuando recae en algún requisito esencial del mismo, sea por su naturaleza o por mandato del ordenamiento jurídico y genera perjuicio al interesado”.

Por su parte, en el dictamen N° 24.123, de 2014, de este origen, se indicó que los defectos de menor entidad de que adolezca el acto administrativo, que no lo privan de los requisitos para alcanzar su fin, ni causan indefensión, no afectan su validez. 

Luego, el dictamen N° 27.854, de 2008, señala que si se aplicara la nulidad por todo vicio de procedimiento o de forma, sin distinguir su importancia, el principio de racionalidad quedaría marginado, y las normas jurídicas deben interpretarse en un sentido finalista, acorde a la sana razón, por sobre los formalismos que distorsionan el verdadero sentido y alcance de las mismas. 

De idéntico modo, en el dictamen    N° 81.864, de 2013, también de esta procedencia, se indicó que la circunstancia que se haya elevado una investigación sumaría a sumario administrativo por quien carecía de facultades para ello, no afecta la validez del procedimiento, pues no constituye un elemento decisivo en sus resultados, siempre que la sanción sea impuesta por la autoridad competente.

Del marco normativo y jurisprudencial descrito, se concluye que no cualquier irregularidad formal o de procedimiento implica necesariamente la invalidez del acto sancionatorio como el de la especie, sino que únicamente aquélla de tal envergadura que recaiga en un requisito esencial del acto y además genere perjuicio al interesado, lo que para los casos en estudio se traduciría en dejar a los interesados en una situación material de indefensión.

En este sentido, se observa que si bien los cargos fueron formulados por un funcionario distinto de aquel que señala la normativa, aquellos fueron emitidos en forma clara y concreta, indicando la norma vulnerada y los hechos constitutivos de los mismos.

Además, de los antecedentes tenidos a la vista se constata que las pertinentes imputaciones fueron notificadas a los sostenedores, quienes tuvieron oportunidad de efectuar los descargos que estimaron pertinentes en defensa de sus intereses, los cuales fueron ponderados al momento que la autoridad dictó el acto administrativo que aplicó la sanción.

Por ello, no se advierte que la irregularidad formal antes descrita haya afectado el derecho a defensa de los recurrentes ni haya recaído en un requisito esencial del acto administrativo y, por lo mismo, no ha podido tener la virtud de afectar la validez del procedimiento ni del acto terminal.

Lo anterior se refuerza considerando que la propia ley N° 20.529, en su artículo 67, dispone que cuando la denuncia es derivada desde el Ministerio de Educación o de la Agencia de Calidad de la Educación, el Director Regional ordenará directamente la formulación de cargos y la instrucción del procedimiento. Si bien en los casos de la especie no se verificó la hipótesis de este precepto -dado que el procedimiento no se originó en una denuncia de esa procedencia-, ello demuestra que la concentración de la formulación de cargos y la instrucción del procedimiento en un funcionario no vulnera por si sólo el derecho a defensa de los interesados, ya que, de lo contrario, el legislador no hubiese contemplado dicha posibilidad.

Por último, es dable señalar el dictamen N° 52.175, de 2014, aludido por los recurrentes, y que objetó un procedimiento sancionatorio ordenando retrotraerlo, no es aplicable en la especie.

Lo anterior, toda vez que el sumario analizado en esa oportunidad era uno que la SIE había desarrollado bajo un modelo de “aceleración” que no solo incurría en la misma irregularidad ahora denunciada, sino que, además, se basaba en un renuncia por parte del sostenedor de los plazos y trámites que se contemplan en la preceptiva legal que los regula y que importaba omitir instancias de defensa o descargos, lo que afectaba las posibilidades de defensa de los interesados en el procedimiento. 

En consecuencia, la formulación de cargos efectuada por un funcionario distinto del que señala la ley no constituyó una irregularidad que haya viciado los procesos cuestionados, dado que ello no afectó el derecho a defensa de los interesados ni recayó en un requisito esencial del acto, por lo que se rechazan los reclamos deducidos.

Transcríbase a los interesados.

Saluda atentamente a Ud.


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República