Dictamen N° 68713

Texto del dictamen

N° 68.713           Fecha: 20-IX-2016
Doña Cecilia Aguilera Ortíz se ha dirigido a esta Contraloría General en su calidad de directora del Departamento de Educación Comunal de Chillán, reclamando en contra del Ministerio de Educación (MINEDUC), por un supuesto incumplimiento del convenio de transferencia celebrado con la Municipalidad de Chillán, en el marco del Fondo de Apoyo para la Educación Pública Municipal (FAEP).
Al efecto, señala que el referido acuerdo de voluntades fue suscrito el 25 de mayo de 2015, con el fin de ejecutar y desarrollar el Plan de Fortalecimiento de la Educación Municipal acordado por las partes. Agrega que el MINEDUC se comprometió a transferir la suma de $ 1.469.532.330 en tres cuotas, quedando fijada la entrega de la primera para la época en que se encontrara tramitado el último acto administrativo que aprobara el convenio. Sin embargo, indica que los haberes que correspondían a aquella remesa fueron traspasados recién en el mes de julio de esa anualidad, lo que provocó un atraso en la planificación de las actividades.
Añade que con posterioridad, el MINEDUC comunicó la decisión de no transferir la tercera cuota, ya que el avance del plan era inferior al 60% a esa data, condición que se había estipulado en el convenio para el traspaso de esa remesa. Al respecto, la solicitante manifiesta que no comparte la interpretación realizada por esa secretaría de Estado, pues afirma que el progreso de la planificación no se puede medir solo en términos económicos, ya que se habrían ejecutado varias actividades en aquella época, que no implicaron desembolsos, tales como, reuniones de trabajo, dictación de decretos alcaldicios para asignar responsabilidades a los funcionarios, búsqueda de abastecimiento a través del portal mercado público, entre otras. 
Asimismo, afirma que la referida cartera ministerial no le hizo presente la ejecución tardía del plan en el proceso de revisión de las cuentas ni le dio traslado para que formulara sus descargos.
Finalmente, señala que con fecha 3 de agosto de 2015, enviaron un correo electrónico al MINEDUC con varias consultas respecto del convenio en análisis, además de una solicitud de ampliación del plazo del mismo, petición que no fue respondida por esa secretaría de Estado.
Requerido su informe, el MINEDUC indica, que la resolución exenta que sancionó el convenio de la especie fue dictada con fecha 15 de julio de 2015, mismo mes en que por decreto municipal se aprobó dicha convención. En este sentido, la primera cuota de los haberes fue transferida en la época que correspondía en virtud de lo establecido en dicho acuerdo. Agrega que la segunda remesa fue traspasada con posterioridad a la fecha que se contemplaba, pues la entidad receptora se atrasó en enviar los antecedentes requeridos para ello. 
En cuanto al incumplimiento del plan por parte del municipio, señala que este solicitó la tercera remesa fuera de plazo, y además acreditó un avance del 2% del mismo, razón por la cual le comunicó la negativa respecto del traspaso de esos haberes. 
Por último, agrega que el correo electrónico que la interesada indicó haber enviado para solicitar la prórroga del plazo del convenio, no fue remitido al funcionario de la Secretaría Regional Ministerial competente para tramitar o dar curso a ese requerimiento y que además, es facultativo para la autoridad acceder o no a dicha petición. 
Sobre el particular, la ley N° 20.798, de presupuestos para el año 2015, contempló en su Partida 09, Capítulo 01, Programa 12, Subtítulo 24, Ítem 03, Asignación 051, un Fondo de Apoyo a la Educación Pública, recursos que de acuerdo a la glosa 02 aplicable en la especie, “tienen por finalidad colaborar en el funcionamiento del servicio educacional que entregan las municipalidades, ya sea en forma directa a través de sus departamentos de educación (DAEM) o de corporaciones municipales, para ser utilizados exclusivamente en el funcionamiento de aquellas acciones propias de la entrega de dicho servicio y su mejoramiento. Podrán destinarse para los fines y obligaciones financieras del ámbito educativo que se requieran para asegurar el funcionamiento del servicio educativo y serán considerados como ingresos propios del sostenedor municipal”. 
Añade que “La transferencia de los recursos estará sujeta a la firma de un convenio de desempeño aprobado por resolución exenta y al cumplimiento de los compromisos establecidos en él”.
Por su parte, el artículo 2° de la resolución N° 22, de 2015, del MINEDUC, que Establece Criterios, Requisitos y Procedimientos de Distribución de los Recursos del Fondo de Apoyo a la Educación Pública, indica las áreas financiables con tales haberes, entre las que se encuentran el mejoramiento de habilidades y capacidades de gestión para la educación municipal; la inversión de recursos pedagógicos y de apoyo a los estudiantes; la administración y normalización de los establecimientos; el saneamiento financiero y el mejoramiento, actualización y renovación de equipamiento y mobiliario.
En tanto, su artículo 8° preceptúa que la transferencia de los recursos estará sujeta a la firma de un convenio de desempeño aprobado por resolución exenta y al cumplimiento de los compromisos establecidos en él. Agrega que se podrá anticipar un 25% de estos haberes al momento de la aprobación del acuerdo, los que estarán sometidos a la rendición de cuentas correspondiente.
Asimismo, su artículo 9° contempla el contenido mínimo de los referidos convenios de desempeño, incluyéndose, entre otros, el informe de estado de avance de los compromisos establecidos en el acuerdo de voluntades, un plan de fortalecimiento, que deberá considerar, a lo menos, los componentes, actividades, indicadores y metas comprometidos por el sostenedor y un procedimiento de rendición de cuentas. 
Es así como, mediante la resolución exenta N° 3.237, de 2015, el MINEDUC distribuyó los haberes del FAEP para ese año, a los sostenedores que allí se indican, suscribiendo posteriormente los respectivos convenios. En este contexto, la referida secretaría de Estado sancionó el acuerdo celebrado con la Municipalidad de Chillán, a través de la resolución exenta N° 5.149, de 15 de julio de 2015.
La cláusula segunda de dicho acuerdo de voluntades contempló el traspaso de $ 1.469.532.330 a la Municipalidad de Chillán, en tres cuotas, fijando como requisitos para transferir la primera de ellas que “se encuentre totalmente tramitado el último acto administrativo que apruebe el presente convenio” y “exista disponibilidad de recursos en la Ley de Presupuestos respectiva”. 
Asimismo, tanto la segunda como la tercera remesa exigían el cumplimiento de varios requisitos para su traspaso, correspondiendo a esta última, entre otros, los siguientes: la entrega de un informe financiero contable, un informe de recursos humanos, la última rendición de cuentas y un informe de avance, de acuerdo al cual, se concedería dicha cuota si se había cumplido al menos con el 60% de lo comprometido en el plan de fortalecimiento; un 50% si se cumplía no menos de un 50% y no más de un 59,99%; un 25% de la remesa si se cumplía al menos un 40% de lo comprometido y no más de un 49,99%. Por último, señala que no se podía acceder a ningún porcentaje si se había ejecutado menos del 40% de lo planificado. 
Por otra parte, la cláusula séptima del acuerdo de voluntades en comento estableció que el plazo de ejecución del mismo sería de 14 meses contados desde la total tramitación del último acto administrativo que lo aprobara, mientras que su vigencia era de 20 meses. No obstante, agregaba que por razones de buen servicio, se implementaría desde la suscripción del mismo, en actividades que no consistieran en el traspaso de fondos.
Ahora bien, en cuanto a lo alegado por la solicitante, es menester señalar que, de acuerdo a los antecedentes tenidos a la vista, el instrumento en análisis fue suscrito el 25 de mayo de 2015 y tal como lo indicaba su cláusula segunda, el traspaso de la primera cuota se efectuaría luego de que el último acto administrativo que lo aprobara se encontrara totalmente tramitado, lo que ocurrió el 15 de julio de dicho año, materializándose la transferencia de esos haberes el 23 de julio de la misma anualidad. En este sentido, no aparece que el tiempo transcurrido entre la firma del convenio y la aprobación de este haya producido un retraso excesivo en la planificación que debía cumplir el sostenedor, al punto de inhabilitarlo a ejecutar las actividades comprometidas. 
Por otra parte, respecto de la omisión de MINEDUC en orden a advertir la tardanza en la ejecución de las actividades al momento de revisar las rendiciones de cuentas que presentaba la Municipalidad, cabe precisar que dicho procedimiento tiene por objeto comprobar la veracidad y fidelidad de las cuentas y la autenticidad de la documentación respectiva, distinguiéndose de esta forma del informe de avance, el que de acuerdo al convenio suscrito por la propia entidad edilicia, era el instrumento asignado para medir el grado de cumplimiento del proyecto, a fin de determinar el traspaso de la tercera cuota contemplada en la convención. 
Asimismo, cabe señalar que el artículo 10 de la anotada resolución N° 22, de 2015, estableció que el sostenedor podrá solicitar al Ministerio, a través de la Secretaría Regional Ministerial respectiva, la modificación del convenio, para lo cual esta deberá suscribirse. Al efecto, el correo electrónico enviado por la entidad edilicia resulta insuficiente para dicha finalidad, ya que no consta que se haya dirigido a la persona idónea para ello. En este sentido, además es menester precisar que es facultativo para la referida cartera de Estado acceder a requerimientos como el de la especie, que impliquen modificar acuerdos ya celebrados, por lo que no se advierte irregularidad en este sentido.
Además, de lo informado por el MINEDUC aparece que el sostenedor no ejecutó el plan de fortalecimiento en el porcentaje que correspondía para recibir la tercera cuota, -pues solo había avanzado en un 2% del mismo-, exigencia que se encontraba en conocimiento del municipio al momento de suscribir el acuerdo de voluntades. A mayor abundamiento, a esa data, la entidad receptora había recibido la mayor parte de los haberes, por lo que correspondía que con ellos se realizaran las actividades comprometidas hasta esa fecha. 
Por último, respecto a la demora en la transferencia de la segunda cuota y en la solicitud de la tercera que MINEDUC consigna en su informe, debido a la tardanza del municipio receptor en la presentación de los antecedentes requeridos para ello, cabe señalar que tal situación se encuentra en armonía con lo preceptuado en el artículo 19 de la resolución N° 30, de 2015, de este origen, que fija normas de procedimiento sobre rendición de cuentas de fondos públicos, al indicar que “el otorgamiento de fondos en cuotas deberá, cuando corresponda, ir asociado a un avance proporcional de la actividad llevada a cabo por el receptor”.
En razón de lo expuesto, esta Contraloría General no advierte irregularidades por parte del MINEDUC, en orden a no transferir la tercera cuota de los haberes, en el marco del FAEP. 
Sin perjuicio de lo anterior, esa secretaría de Estado debe evaluar, si, conforme al avance del convenio es menester prorrogarlo o ponerle término anticipadamente, en este último caso, pagando los recursos por las actividades que hayan sido ejecutadas y/o solicitando la devolución de los haberes que fueren observados, no rendidos o no ejecutados, si procediere. 
Transcríbase a la interesada y a la División de Auditoría Administrativa de esta Entidad de Control.
Saluda atentamente a Ud.,


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República